欧盟对华关系安全化与中欧合作路径探析

　　乌克兰危机爆发后，欧盟面临前所未有的地缘政治压力，其在经济和外交领域陷入困境，对外关系呈现多方面变化。为了应对当前出现的新挑战新变数，欧盟一方面积极推进战略自主，力图在防务安全、能源安全等领域提升自主能力；另一方面反思既有的对外政策及其实施路径，推动大国关系再平衡。在此背景下，欧盟对华关系作出一定程度的调整。具体而言，欧盟以“三重定位”重新审视对华关系，有意将一些非安全议题安全化，力图保持对华竞争优势。这种行为在短期内给中欧关系发展增加了不确定性。

　　欧盟对华关系安全化的表现

　　从实践角度来看，欧盟对华关系呈现出一种明显的安全化趋向，具体表现在如下方面。

　　一是基于对华认知和关系定位的变化，欧盟逐渐将中国视为对自身安全的挑战。冷战结束以来，欧盟与中国之间经济往来密切、合作持续深化，双边关系稳步发展。2003年，中欧建立全面战略伙伴关系。然而，随着国家间实力对比的变化和大国战略竞争的加剧，欧盟的战略定位发生改变，其地缘政治转向导致对华关系随之作出调整。在2016年发布的《对华新战略要素》中，欧盟表示其对华战略的基础是积极的伙伴关系，并以建设性的态度来面对双方互动中出现的分歧。仅过3年，欧盟就在《欧盟—中国战略展望》中提出“中国提供的机遇和挑战正在发生转变”，认为以中国为代表的一些国家在欧盟战略性领域（如5G技术）的投资，给欧盟安全带来很大挑战。在此基础上，欧盟形成了对华关系的“三重定位”，即在气候变化等目标趋同或需要利益平衡的领域是“合作与谈判伙伴”，在经济技术领域是“竞争者”，在治理模式领域是“制度性对手”。自2020年起，欧盟通过“5G安全工具箱”（5G Toolbox）建立统一的网络安全评估体系，允许成员国限制或禁止所谓“高风险供应商”（如华为）的参与。2021年，欧洲议会冻结《中欧全面投资协定》，并于2023年通过《对华关系报告》，提出为保障开放战略自主和欧洲核心价值观，需要对中国采取一种新态度，并以各类政策手段确保自身免受所谓的“胁迫”。

　　二是在经贸等务实合作领域，欧盟愈加以安全化视角解读对华关系。长期以来，经贸合作被认为是中欧关系的“压舱石”和“推进器”。中欧经贸往来也具有一定韧性。即使在新冠疫情的影响下，中欧贸易额依旧显著增长，并于2022年达到8473亿美元的新高。然而，乌克兰危机等地缘政治矛盾激化，干扰了中欧关系，欧盟对华关系中的防范与竞争程度加剧。这种趋势表现为欧盟逐渐放大中欧经贸关系中的部分问题，更加关注自身的经济安全，强调贸易逆差、原材料依赖、供应链安全等问题。对此，欧盟在搁置10年后加速推动《国际采购工具》条例的立法进程，该条例最终于2022年8月正式生效。欧盟启动此条例的实质是借立法手段限制第三国企业参与欧盟战略领域的公共采购，将经济议题安全化。2024年，欧盟委员会启动《国际采购工具》框架下的首次调查，中国被列为重点对象之一。2024年欧盟发布的《竞争力报告》也将中国作为关注焦点，提出中国企业与欧元区出口商有直接竞争的市场范围高达40%。同年通过的《关键原材料法案》指出，欧盟在稀土等关键原材料进口对华形成高度依赖，应采取措施“去风险”。欧盟委员会宣布对进口自中国的电动汽车发起反补贴调查，这表明其认为需要重新审视经贸议题在中欧关系中的“压舱石”作用。

　　三是高科技领域的对华关系逐渐转向技术防范和出口管控。首先，在高端技术出口方面，欧盟明显加强了对华管控。2024年，荷兰政府在美施压下要求限制阿斯麦对华出口极紫外线光刻机等先进设备，成为中欧高技术合作被迫“断链”的标志性事件。随着乌克兰危机延宕加剧，欧盟于2025年5月宣布对俄罗斯实施第17轮制裁。而制裁清单中涉及的7家中国企业与机床制造、激光设备、无人机引擎等关键技术领域密切相关。其次，在外资审查与并购方面，欧盟以“国家安全”为由强化对中资科技企业的投资审查机制，并限制欧盟企业对华关键技术领域投资，还强化对军民两用技术的出口管制，防止技术流向中国军事领域。例如《国际采购工具》条例启动后，欧洲部分高新技术医疗器械因军民两用等原因禁止出口到中国。最后，在研发合作上，欧盟强调减少与中国科研机构在人工智能、生物技术等敏感技术领域的合作。与此同时，欧盟转而加强与美国、日本、韩国等盟伴国家的联合研发，如七国集团框架下的量子计算合作等。

　　欧盟对华关系安全化的驱动因素

　　提高自身高端技术及相关产业竞争力、在关键原材料等方面对华“去风险”、配合美国对华科技遏制等是欧盟对华关系安全化的主要动因。

　　第一，在科技创新和高端产业价值链领域提升欧盟竞争力。随着物联网、大数据、人工智能、云计算和5G等技术的突破，欧盟意识到亟须通过自身技术创新和限制中国技术进步等方式保持竞争力。2015年欧洲议会发布《工业4.0》文件，明确第四次工业革命目标。文件与“欧洲数字议程”等政策呼应，旨在推动欧盟整体工业数字化转型以及在未来制造业领域的战略自主。同年，中国发布《中国制造2025》，着眼应对全球制造业革新，抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，推动制造业转型升级，旨在向高附加值产业链领域迈进。欧盟及其成员国在中国发布《中国制造2025》计划后，有选择性地将中欧之间正常的技术合作和投资活动安全化。例如，2016年，德国政府以“产业政策风险”为由，否决福建宏芯基金收购德国半导体公司爱思强；自2018年起，欧盟部分成员国以“安全风险”为由，多次对华为设备展开调查，并向运营商施压替换华为5G设备。

　　第二，欧盟要求在关键原材料和供应链依赖等方面对华“去风险”。乌克兰危机爆发后，中国坚持客观公正立场并保持与俄罗斯的正常经贸往来，这遭到美西方国家的无端指责和抹黑。欧盟于2022年3月出台《安全与防务战略指南》，将中俄并列为“评估外部安全的重要对象”。2023年3月，欧盟委员会主席冯德莱恩就中欧关系发表所谓“原则性讲话”，称欧盟不希望与中国“脱钩”，但需要平衡与中国的关系，特别指出中国在乌克兰危机中的表现对中欧关系具有决定性影响。2023年6月，欧盟委员会发布《欧洲经济安全战略》，指出在乌克兰危机持续的背景下，全球地缘政治风险加剧，为保障欧盟经济安全，就“去风险”提出11项具体措施。此后，欧盟将中欧之间正常的经贸往来有选择性地安全化，试图在关键原材料方面对华“去风险”。2024年3月，欧盟通过《关键原材料法案》，与澳大利亚、非洲等第三方建立伙伴关系，分散原材料供应来源，重点减少对中国的所谓“依赖”。《关键原材料法案》和同年5月通过的《净零工业法案》均将产供链保护与价值观捆绑，对中国优势产业建立关税或非关税壁垒。除此之外，欧盟还通过“全球门户”计划投资非洲、拉美等地区，推动供应链多元化布局，提升供应链韧性。

　　第三，美国对华战略外溢强化了欧盟对华关系的安全化逻辑，促使其配合美国构筑对华科技遏制的“小院高墙”。鉴于欧盟深度嵌入跨大西洋同盟体系，其战略和政策调整与美国对华遏制倾向存在一定的同步与响应，尤其是在高技术与关键产业链领域，表现出对美战略跟随、规则趋同与政策联动的多重路径，从而使对华合作领域的“非安全议题”安全化。首先，欧盟对华战略在认知与方向上呈现出与美对华战略叙事的趋同。拜登政府通过构建排他性技术联盟，如“芯片四方联盟”和升级出口管制等，筑起对华科技遏制的“小院高墙”，以限制中国在半导体、量子计算、人工智能等前沿领域的获取能力。欧盟随即出台《欧洲经济安全战略》《关键原材料法案》等政策文件，配合美国对华“去风险”政策，并通过风险评估界定对华合作的边界，从而在政策和舆论层面强化对中国科技实力的所谓“威胁性”叙事。其次，在具体政策执行中，欧盟主动追随美国实施高技术管控与产业链重构，通过审查机制、出口管制和投资筛查等手段对华展开技术防控。例如，在美国2019年出台对华“实体清单”限制后，欧盟要求将华为等设备供应商排除在欧盟5G网络建设供应链之外。同时，欧盟为响应美国对华技术封锁，严格遵守《瓦森纳协定》，审查量子计算、人工智能和生物技术等前沿领域的对华高科技出口。2023年后，欧盟在美欧贸易和技术委员会（TTC）框架下，进一步收紧对华半导体、人工智能等技术的出口管制。

　　第四，欧盟试图争夺对全球南方国家的影响力。根据国际货币基金组织数据，2024年全球南方国家经济总量的全球占比超40%。同时，全球南方国家在技术和产业链领域的自主能力亦显著提高，出现了全球南方国家内部的技术转移和产业链循环。例如，中国青山集团在印度尼西亚投资建设镍矿冶炼、不锈钢生产和新能源材料制造，助力印度尼西亚从原材料出口向高附加值制造转型。随着自身科技、教育和工业水平的提高，新模式对旧有的北南技术转移和北南产业链循环模式带来冲击。这一发展态势引起欧盟的警觉，为了争夺在全球南方国家的市场和影响力，欧盟在全球南方国家聚集的东南亚、非洲等地有针对性地推进项目合作。目前，欧盟“全球门户”计划约半数投资项目在非洲，提升欧盟对非影响力是该计划的目标之一。2022年12月，欧盟与东盟首次举行领导人峰会，欧盟加大对东盟“创造性合作”和拉拢力度，加速与东盟、印度等签订自贸协定，以对冲中国在该地区的经济影响力。出于对华关键原材料“去风险”等经济安全的考虑，欧盟连同美日构建以玻利维亚、阿根廷和智利等拉美国家为代表的“西半球供应链同盟”。

　　欧盟对华关系安全化的限度

　　从历史渊源看，欧盟对华关系安全化服从于美国在二战结束后建立的世界政治经济秩序，从属于美国主导的全球科技和产业链分工。在有23个成员国同为北约成员的情况下，欧盟的对外战略决策必然受到跨大西洋关系的制约。美国综合国力的相对下降和全球南方国家的崛起加速推动欧盟追求战略自主。欧盟战略自主也因应全球政治经济格局新变化，同步调整对华关系。从欧盟属性看，作为高度一体化的地区组织，欧盟对华关系安全化是内部多元利益博弈和应对外部压力的综合体现。多主体多样的利益诉求难以形成一致立场又决定了欧盟对华关系安全化的限度。

　　其一，中欧实力对比变化是观察欧盟对华关系安全化限度的重要视角。在较长时间内，中欧在市场、技术、产业链和人力要素等方面形成良好互补态势。2024年，中国和欧盟互为第二大贸易伙伴，双方贸易总值超5万亿元，占中国外贸总值约13%。虽在人权等方面存在分歧，但有经贸关系作为“压舱石”，中欧关系中分歧和竞争的一面得以有效管控。中国式现代化的成功实践引领全球南方国家发展，而全球南方国家的群体性崛起正在重塑国际政治经济秩序，欧盟逐渐认识到自身的科技和产业优势大幅减弱，试图通过阻碍中国的科技进步，限制中国的贸易和投资增长。但欧盟从中欧经贸往来中仍然获益巨大，其在绿色能源等方面又需要与中国合作。因此，对华关系的“三重定位”充分反映了欧盟复杂且矛盾的心态：基于现实利益考量，欧盟在一些领域与中国继续开展合作，但出于对自身实力下降和影响力减弱的担忧，又将中国视为竞争对手。具体议题的分歧和竞争不能改变中欧关系的基本面，“中欧关系的正确定位应当是伙伴，主流基调应当是合作”。

　　其二，在世界向多极化加速演进的过程中，欧盟对华关系安全化的限度取决于其适应新旧政治经济秩序转型的程度。例如，欧盟及主要欧洲国家相继出台各有侧重的“印太战略”，旨在巩固和扩大在中国周边的伙伴关系网络。然而，欧盟“规范导向”的自由贸易谈判策略在区域贸易机制复杂且充满竞争的“印太地区”面临较大困境。2021年4月19日，欧盟外长理事会发布关于“印太地区”合作战略的结论文件，承诺将寻求与澳大利亚、印度尼西亚和新西兰达成自贸协议，但至今仅与越南、新加坡和新西兰签署了自贸协议。因此，在融入新的区域经济进展缓慢的情况下，固守本土市场成为欧盟的必然选择，其通过安全化经贸和技术领域的相关议题谋求转型时间，获取更大谈判筹码。例如，阻止中国通信设备、光伏产品和电动汽车进入欧盟内部市场。2024年10月29日，欧盟委员会发布对华纯电动车反补贴调查终裁方案文件，决定对从中国进口的纯电动汽车征收为期5年的最终反补贴税。与此同时，在自主研发能力不足，共享技术可迅速降低研发成本、提高自身技术水平和竞争力的情况下，欧盟则倾向于在该技术领域“去安全化”。截至2024年底，宁德时代在西班牙、德国和匈牙利的电池建设总投资累积已达到130多亿欧元，通过“欧盟原产地认证”，使欧洲车企的碳足迹直接减半。

　　其三，地缘政治冲突的强弱影响欧盟对华关系安全化的限度。欧盟曾将自身定位为国际社会上具有软实力优势的“民事力量”与“规范性力量”，其对外关系实践多基于多边主义理念展开，在某种程度上与传统安全和地缘政治竞争保持着一定距离。然而，乌克兰危机的爆发致使欧盟地缘政治危机意识较此前显著增强。近年来欧盟加大对地缘政治竞争议题的关注并呈现出内政外交议程的安全化转向。例如，将中国在乌克兰危机上的立场同中欧双边关系挂钩。2024年12月，欧盟在第15轮对俄制裁中将部分中国企业和个人列入“全面制裁”清单，这是欧盟首次针对中国实体实施资产冻结、旅行禁令和资金交易限制，标志着制裁性质从“防规避”转向“直接打压”。

　　其四，中美欧三边关系的调整牵动欧盟对华关系安全化走向。近年来，美国全方位渲染中国“安全威胁”，并要求欧盟在对华战略上与其步调一致，以增强对中国的战略影响。而欧盟基于自身实力和维护跨大西洋关系的需要，调整对华定位，配合美国对中国的中兴和华为等高科技公司展开制裁。2021年9月发布的《欧盟在印太地区的合作战略》文件标志着欧盟的地缘政治重心向“印太地区”转移。该战略强调以盟友和伙伴关系构建“印太”内外联系，体现了欧盟在该地区的部分战略规划与美国具有一致性。然而，特朗普在第二任期为解决国内债务问题，再次无差别发起“关税战”和“贸易战”。美国威胁对部分欧盟产品征收50%关税的做法促使欧盟切实从经济利益出发，重新调整对外战略，其中包含对华部分政策“去安全化”。例如，在电动汽车关税问题上继续与中方谈判，考虑重新启动《中欧全面投资协定》谈判等。上述新动向不仅是欧盟谋求增加对美谈判筹码的举动，亦是推动中欧深度交流与合作的新契机。由此，美欧贸易裂痕加深，迫使欧盟从自身利益出发，在一定程度上调整对华经贸关系，由一味追随美国打压中国部分企业转变为灵活务实地探索中欧经贸互利共赢之路。

　　欧盟对华关系安全化背景下中欧合作路径

　　当前中欧关系正面临较为复杂的局面。一方面，欧盟日益将对华合作议题纳入安全视角审视，从科技、经贸到制度合作的多个维度呈现出明显的安全化趋向；另一方面，这种安全化本身又是有限度的，既受制于中欧经贸深度依存和互补的现实，也受到欧盟战略自主诉求与对美依附之间的张力掣肘。与此同时，中方始终将欧盟视为多极世界的重要一极，认为中欧在诸多国际事务中具有较大的合作空间，是实现有效全球治理的重要合作伙伴，这为中欧关系行稳致远提供了重要保障。百年未有之大变局下世界秩序正经历剧烈变动，中国和欧盟作为推动世界多极化发展的重要力量，需要进一步增强互信，深化以经贸投资为核心的各领域务实合作，通过中欧合作赋能全球治理，为世界和平发展注入正能量。

　　第一，增进双方政治和战略互信，推动欧盟对华认知正向调整。欧盟对华关系安全化本质上是一种认知建构的过程，即非安全领域因“意图怀疑”“制度分歧”而被赋予战略不确定性标签。安全化的根源不仅在于利益冲突，更在于战略认知的错位。欧盟出于维护既有地位的本能，误将中国发展视为对自身安全的挑战，从而忽视中欧在全球治理、南南合作中的潜在协同空间。因此，推动中欧关系向好发展的根本不仅在于合作意愿的提升，更在于欧盟对华认知的深度重构，增强双方的政治互信。为了重构这一认知，中欧应当加强人文、科技、气候治理等领域的多层次对话交流，在密切战略合作的基础上，以发展为核心，推动欧盟对华认知“去安全化”。具体而言，中国应充分发挥主流媒体、民间交流、智库研讨等多元传播手段，从气候治理、数字经济、发展融资等非传统安全议题着手，加强欧方对中国的政策理解，弥合双方分歧。同时，中国应增加“主动传播”，调整对欧叙事策略，加强双方在绿色标准、产业规范等议题领域的沟通交流，消解“制度性对手”等负面叙事。中国还可借助双方在非洲、拉丁美洲等全球南方地区已有的合作项目，引导欧盟对中国伙伴角色的再认知与再建构，促成欧方对华战略认知正向调整。

　　第二，巩固经贸“压舱石”地位，深化中欧经贸投资等务实合作。自中欧建立全面战略伙伴关系以来，双方关系虽时有波折，但经贸联系一直发挥着重要的“压舱石”作用，确保中欧关系稳定发展。近年来双方关系也确实呈现如此态势。虽然欧盟对华关系在经贸、科技等领域呈现安全化的趋势，在资格审查、企业投资、出口管控等方面日趋收紧，但双方在资源禀赋、技术创新与产业结构上的高度互补性并未消失，中欧在绿色与数字化双重转型进程中仍存在广泛的合作空间。首先，欧盟所需的关键原材料高度依赖进口，而中国拥有全球约90%的稀土磁体加工能力，这是汽车、电机和半导体等产业的核心原材料。其次，双方在技术创新方面还有合作空间。2025年4月，中欧正式签署《绿色科技合作备忘录》，双方聚焦氢能、碳捕集等新兴绿色科技领域，联合投资150亿欧元共建全球最大规模的跨国绿色技术研发联盟。未来双方可通过制度化合作进一步加强对前沿技术的联合研发。再次，在产业结构方面，中国在新能源汽车整合、电池制造等方面保持领先地位，欧盟则在绿色金融服务、现代制造标准等规范与制度方面具有优势。中国的“一带一路”倡议与欧盟的“全球门户”计划也存在交集区域。双方可在电池、电动汽车等新能源项目中实现产业互补。据统计，2023年，中国出口至欧洲的新能源汽车在当地市场占比达38%，宁德时代在欧洲电池市场份额高达35%。最后，在第三方市场方面，中国可引导欧盟对接《区域全面经济伙伴关系协定》以及全球南方市场，促进发展战略对接。在具体合作中，利用双方优势探索联合开发模式，充分发挥合作产生的协同效应。

　　第三，在多边主义理念引领下，加强双方在全球治理领域的合作。习近平主席指出：“中欧没有根本利害冲突，也没有地缘政治矛盾，是相互成就的伙伴。”以多边主义为路径的全球治理可为中欧提供更加制度化的合作平台。中欧可通过共同倡导和践行真正的多边主义，合力维护多边贸易体制和国际多边治理机制，在实践中巩固合作关系。双方可基于在气候治理、粮食危机、公共卫生等方面的共识，以构建新型全球治理合作框架为契机，携手反对保护主义，维护多边贸易体系。同时，中欧亦可在联合国、二十国集团等全球多边治理机制中联手推进绿色低碳转型、全球公共产品供给等议题。在共同应对全球性挑战的过程中，促成欧盟对中国合作意愿及能力的重新认识，强化具体议题合作。2025年3月，中法在《巴黎协定》达成十周年之际共同发布关于气候变化的联合声明，重申加强气候变化国际合作和在多边框架内提供合理应对方案的承诺。5月，中欧举行气候变化事务磋商，双方从气候变化和生态环境等易达成共识的议题出发，一致同意开展更加务实的政策对话并拓展多边合作。未来，中欧可继续围绕国际公共产品供给加强政策协同，以互利合作为抓手，减少因某些议题安全化而造成的经济损失及其他负面效应，推动双方关系稳定健康发展。

　　未来，中欧应探索双边关系如何避免美国因素的影响和在“安全化—去安全化”之间摇摆、反复。发展稳定向好的中欧关系需着眼于共同利益，发挥比较优势，探寻务实合作路径，逐渐积累政治互信，增强双边关系韧性，协力应对日益增加的全球风险与挑战，共同推动和引领关乎全人类生存与安全的全球治理进程，为充满不确定性的世界增添更多确定性。

　　（文章原载于《当代世界》2025年第6期，注释略。作者系南开大学周恩来政府管理学院教授、全球问题研究所所长。）