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共同体会议报告精选（上）｜全球数字治理中的挑战与应对之策
导语：近年来，数字治理正在成为全球浪潮，而新冠肺炎疫情、地缘政治冲突和大国战略竞争的接连冲击则为之带来了多重不确定性。在此背景下，实现全球数字治理的良性目标成为了各方关注的焦点，它不仅关乎技术与社会秩序，更攸关人类生存之本。与此同时，数字治理在中国已经上升为最高战略决策，对提升国家治理能力和国际竞争力意义重大。
鉴于此，我们从数字治理理论概念、全球数字治理面临挑战、中国应对之策三个角度对相关研究成果进行梳理，探索中国如何在国内和国际数字治理中兼顾安全与发展。
一、 理论视野中的数字治理
1. 数字治理的理论起源
从帕特里克·邓利维《数字时代的治理》提出网络等信息技术的发展是推动数字时代政府治理的重要力量，到米歇尔·巴克斯区分了政治权力和社会权力重构的广义数字治理范畴，以及信息技术提升经济及政府治理的狭义数字治理定义，再到马克·霍哲和金尚泰指出的数字治理的多元角色定位，包含数字政府和数字民主（如公民参与治理），以及数字技术赋能治理框架多元化，这三者构建了现代数字治理理论的“铁三角”。
选自方兴东、钟祥铭、乔维《2021~2022年中国数字治理的现状、问题与趋势》
2. 数据治理与数字治理概念辨析
数据治理是实现数据的可持续管理与利用，包括数据发现和检索、维持数据质量、增加数据价值、长期可供使用等一系列行为，并涵盖数据鉴别、归档、管理、保存、检索和呈现等几大方面。而数字治理是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动，以及政府内部的运行中运用信息技术，简化政府行政及公共事务的处理程序，并提高民主化程度的治理模式。其涉及政府、市民社会与以企业为代表的经济社会三大主体，形成政府与市民（G2C）、政府与政府（G2G）、政府与企业之间的互动（G2B）和政府内部运作（IEE）等几个层次。
选自黄建伟、陈玲玲、刘军、周桃霞《国内数字治理研究综述与未来展望》
3. 全球数字治理概念
“全球数字治理”是指针对具有跨国属性的数字议题，围绕如何建构全球治理体系和治理机制以应对国际公共风险、释放全球公共价值的理论研究与政策实践。尽管数字治理可能包含“基于数字的治理”（将数字技术作为工具以提升传统治理效能）和“对数字的治理”（将数字技术的发展应用视为被治理对象）两个方面，但“全球数字治理”更多侧重后者，即各相关主体如何对全球数字化转型进程中涌现的诸多治理问题做出有效回应，以管控风险、释放价值。正是在此意义上，全球数字治理与全球气候治理、全球能源治理等传统议题具有了类似内涵与价值意义。
然而，与传统议题不同，全球数字化转型的普遍性和深刻性，使得“全球数字治理”概念事实上包含着极为复杂且异质的诸多子议题，不同子议题之间既相互关联，又有差别。例如，数字税收的全球治理事实上与跨国数字平台的全球治理紧密关联，但税收领域的独特规律和治理要求决定了前者并不能被置于后者的治理框架之中；与此类似，算法模型跨境流动的全球治理议题往往被置于数据跨境流动的全球治理框架之下，但即使机器学习算法是基于大数据的训练学习而形成，算法“黑箱”、算法歧视等问题也并不能在数据治理框架下得到合理解决。正因为此，“全球数字治理”才体现了远比传统全球治理议题更为模糊的内涵与复杂的规律，这也给试图建构整体性全球数字治理体系和治理机制的探索提出了新的挑战。
4. 全球数字治理的机制分析
全球数字治理机制是互联网治理机制的延伸和再发展。在互联网治理机制的研究中，以技术社群代表的ICANN为例，其以技术为中心提出“传统互联网治理机制图”。全球互联网合作与治理机制小组则提出《互联网治理生态系统》。国际关系学者约瑟夫·奈提出互联网治理的“机制复合体”理论，强调互联网的治理机制不是单一的，而是由一套松散的规范和机构共同组成。勒文森和史密斯借用生物与环境学中的“生态系统”概念，提出“互联网治理生态系统”理论，认为互联网治理机制是一个复杂、动态、多维度的知识传递（knowledge transfer）系统，各种力量和文化交融其中。美国法学教授劳伦斯·索罗姆提出互联网治理“混合模式”。国内学者李艳则提出时间轴、分层轴和特定节点叠加的网络空间治理机制分析框架。对于全球数字治理的分析可以从其治理机制入手，主要包括治理主体（谁治理）、治理议题（治理什么）、治理机构（在哪治理）和治理规则约束力（治理效果）等。纵观互联网技术发展带来的互联网治理、网络空间治理和全球数字治理的演进脉络，三种治理并非是阶段性的线性发展，而是三种治理进程的并行。全球数字治理是互联网治理和网络空间治理的延伸，探析全球数字治理可以通过对互联网治理、网络空间治理和全球数字治理的治理机制比较得出。
二、 中国数字治理面临的国内国际挑战
1. 国内数字治理总体处于起步阶段
第一，数据便利化跨境流通受限。目前，我国在数据跨境流动的政策和制度设计上，总体方向上支持跨境流动，但在实际操作层面，由于较难判断哪些数据关系国家安全，执行部门往往采取“一刀切”式管理，即出于安全考虑倾向于对大规模数据跨境流动采取保守做法。
第二，个人隐私数据保护制度尚不完善。尽管目前我国正在积极推动《个人信息保护法》等相关立法工作，但在个人隐私数据保护领域，总体还处于制度空白状态，个人数据的非法收集、滥用、泄露、买卖等事件频发，也折射出我国在该领域的治理和管理能力亟待提升。
第三，互联网开放程度有待进一步提升。目前在互联网服务领域，我国总体还处于严监管下的有条件开放状态，一些国际互联网服务商尚未进入中国市场。与此同时，我国对互联网内容管理的难度也越来越大。
第四，境内外没有形成统一高效的数字要素市场。由于境内外数据跨境流动不畅通、数字管理机制不衔接、数字治理规则不统一，境内外尚没有形成统一高效的数字要素市场。数字要素和数字市场的内外大循环是“双循环”的重要组成部分，制约这一循环的梗阻问题亟待打通。
第五，公共数据开放水平有待提升。公共管理和服务机构开放数据的权责不清晰，缺少权威明确的法律规范，在公共数据收集、共享、应用、开放等方面还存在一些问题。
选自梅冠群《2020年完善中国数字治理的制度设计及推进策略》
2. 国际博弈更添外部压力
第一，我国数字治理规则话语权存在缺失风险。我国作为一个发展中国家，由于发展阶段的限制，在发展数字贸易的过程中，更多关注的是货物的跨境电商领域，尤其重视数字贸易过程中的国家安全和产业安全及保护问题，在数据跨境流动和数据本地化方面与美欧日等发达国家和地区存在较大差距。由此，很有可能被“利益共同圈”排斥在外，导致在国际数字治理规则制定中难以形成话语权。
第二，各国数字贸易壁垒带来的风险挑战。随着数字贸易对全球贸易影响的逐渐扩大，为在数字经济领域取得全球竞争优势，一些国家以隐私保护和国家安全为名相继设立了一些措施和壁垒，严重阻碍了数字自由贸易增长，对我国数字治理提出了新的挑战。
第三，数字治理网络安全技术的挑战。我国的网络安全技术目前还处在逐步完善阶段，对网络参与者隐私的保护做得还不够到位，对网络犯罪的打击力度也有待进一步加强。
选自张茉楠《2016~2019年大国博弈下的全球数字治理模式及中国对策》
3.全球数字治理面临的共性挑战
在全球数字治理不同议题的演化进程中，我们大致可观察到具有共性的四类治理挑战：固化的结构性障碍、差异化的国别性特征、分散化的治理权威以及不确定的改革收益。
第一，固化的结构性障碍是指在数字化转型的长期进程中，被沿袭进而固化的技术方案、行为理念、组织形式、制度安排、权力关系等结构性因素，它们往往成为维系现状的保守性力量，并在产生治理风险的同时阻碍变革的发生。
第二，差异化的国别性特征是指在技术和商业力量推动的全球数字化进程中，不同国家多样性的文化、制度因素将日益凸显其差异性，并反过来阻碍互联互通的发展与深化。
第三，分散化的治理权威是指全球数字治理场域下，并不存在唯一或确定的治理权威，技术社群、主权国家、商业平台、国际组织等利益相关方都以不同方式影响着全球数字治理体系的演化，而这也使得全球数字治理共识的达成困难重重。
第四，不确定的改革收益是指即使利益相关方都认识到了全球数字治理改革的重要性，但数字化转型进程的内生不确定性使得任何改革方案可能带来的收益以及此种收益在不同利益相关方之间的分配，仍然存在极大不确定性，而这也会反过来阻碍治理共识的达成。
三、 中国如何应对数字治理双重挑战
1. 加快构建国内数字社会治理共同体
第一，在治理主体上，创建多元主体支撑体系，形成共建共治共享数字治理新格局。充分发挥政府主导作用，打造多元协同治理结构，创新基层社会自治模式。
第二，在治理内容上，聚焦关键环节和重点领域，推动社会治理体系和治理能力现代。持续提高数字治理效能，加快弥合城乡数字鸿沟，切实提升全民数字素养。
第三，在治理手段上，“智治”与“制治”相结合，促进数字社会治理机制协同均衡。注重治理科技场景应用，推动数字治理立法创新，加强数字伦理规范建设。
选自连玉明、张涛、龙荣远、宋希贤《数字身份、数字公民与数字社会治理共同体研究》
2. 加速推进国内数据安全治理
第一，健全法律法规体系，推进重要制度落地。
第二，鼓励技术产品创新，推动数据有序开发利用。
第三，完善数据跨境监管，促进数据安全流动。
第四，强化维持严格执法，确保法律长出牙齿。
第五，规范政府调取数据，发挥公共数据公益属性。
3. 加强国际数字治理合作
第一，自贸区（港）先行先试。我国可在自贸区（港）等重大开放平台基础上，建立数字自贸区（港），允许地方就上述领域先行先试，开展制度创新，为全国摸索经验。
第二，积极参与全球数字治理。在全球数字治理领域，我国应坚持多边主义，坚决反对数字单边主义、霸权主义、保护主义，努力成为全球数字贸易规则的重要参与者和贡献者。
第三，与美欧围绕数字规则开展对话和谈判。我国应以国内大市场为筹码，以数字治理“中式模板”为蓝本，立足我国产业发展和数字安全利益，围绕重点议题，在多边和双边场合，择机与美欧等开展对话沟通和平等谈判，推动全球数字治理协调，在参与国际数字规则塑造中维护我国数字领域的国家利益。
第四，构建中国主导的“数字流通圈”。积极探索在这些优势领域率先形成国际规则和范本，形成具有中国特色的“中式模板”，并通过双多边经贸安排的方式，优先向东南亚、中亚、中东欧、非洲等地区推广，逐步形成由我国主导的“数字流通圈”，增强与美欧主导的“数字流通圈”的博弈能力。
第五，推进“数字丝绸之路”建设。要积极与“一带一路”相关国家和地区开展数字贸易合作，推动更多国家加入《“一带一路”数字经济国际合作倡议》。要积极向沿线国家和地区推介我国提出的《全球数据安全倡议》，将其中的八条具体倡议作为中式数字治理的基本原则。要推动相关国家就数据安全、个人数据保护、数据跨境流动、数字知识产权等开展政策规则对接，力争形成具有共识、互利共赢的制度安排，共同构筑“数字命运共同体”。
选自梅冠群《2020年完善中国数字治理的制度设计及推进策略》
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