共同体会议报告精选（中）|碳中和目标下的全球气候治理：机遇与挑战并存

　　导语：当今世界正面临百年未有之大变局，传统安全威胁和非传统安全威胁交织叠加，国际关系中的不确定性和不稳定性显著上升。2021年格拉斯哥气候大会开启全球气候治理新征程，为推动《巴黎协定》的实施明确发展方向。然而，各国对于“共同但有区别责任”原则解读仍存在分歧，发达国家在承担历史责任和援助责任上的欠缺，未来各国围绕上述问题的博弈，仍是将是落实共识的主要阻力，全球应对气候变化的前景仍然道阻且长。在此背景下，全球气候治理也面临错综复杂的局面，挑战与机遇并存。

 

一、 格拉斯哥气候大会的成果与分歧

　　1. 大会成果：为《巴黎协定》落实奠定了基础

 

　　

　　2. 主要分歧：“共同但有区别责任”原则、气候援助责任

 

 

摘自董一凡《后格拉斯哥时代，全球气候治理道阻且长》，原载于《中国石油报》，人民网人民科技官方账号2021年12月7日发布。

 

二、 全球气候治理进程中的三个重要机遇

　　（一）碳中和目标催生新一轮世界绿色低碳发展浪潮

　　截至2022年4月，包括中美欧在内的130多个国家和地区提出了实现碳中和的长期减排目标，凸显绿色低碳发展已成世界发展的潮流。

　　1. 欧洲碳中和愿景实施举措

　　2021年6月30日，欧盟理事会和欧洲议会正式批准通过《欧洲气候法》，将《欧洲绿色新政》关于碳中和的承诺转变为具有法律约束力的条文，要求成员国采取必要措施将“2030年减排55%以上、2050年实现碳中和”的气候目标纳入各国气候变化法律体系之中。《欧洲气候法》还要求欧洲气候变化科学咨询委员会针对欧盟措施、气候目标、碳预算等提交报告，评估欧盟气候政策是否有助于实现碳中和目标。

　　德国、法国、英国、瑞士、瑞典、丹麦、挪威和西班牙等欧洲主要国家通过国内相关立法及能源结构转型率先实现“碳达峰”。近年来，这些国家积极通过推进碳中和目标相关立法、绿色低碳发展战略制定、能源体系转型等扩大国际影响力。

 

张剑智、陈明、孙丹妮、张泽怡、柴伊琳《欧洲碳中和愿景实施举措及对我国的启示》，阅读更多>>

　　

　　2. 拜登政府气候政策新动向

　　气候政策是拜登政府的重要议题，拜登重新加入《巴黎协定》，并签署了一系列与气候相关的行政命令和政策声明。美国举行地球领导人气候峰会，提出了新的气候目标。中美还签署了《中美应对气候危机联合声明》。与特朗普政府试图重振化石能源经济不同，拜登气候新政把碳中和和绿色复苏作为施政重点，将应对气候变化贯穿于基础设施建设、国际贸易、外交等诸多领域政策的制定和实施，并全面提升美国全球气候治理的领导地位。

于宏源、邱越、王小悦《美国从特朗普政府到拜登政府的气候政策演变带来的影响》，阅读更多 >>

　　

　　3. 中国明确碳达峰碳中和目标、形成顶层设计

　　在气候雄心峰会和领导人气候峰会上，我国宣布：“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”，“将严控煤电项目，‘十四五’时期严控煤炭消费增长、‘十五五’时期逐步减少。加强非二氧化碳温室气体管控，还将启动全国碳市场上线交易”。

　　2021年10月24日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，两者共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计，对碳达峰、碳中和工作做出系统谋划、总体部署。国家已明确将产业结构优化、能源结构调整、绿色低碳技术研发推广、绿色低碳政策体系完善、法律法规和标准体系健全等作为碳达峰、碳中和的重点工作。

国家电力投资集团有限公司课题组、中国国际经济交流中心课题组《2021年中国碳达峰碳中和进展、面临挑战及展望》，阅读更多>>

　　

　　（二）围绕绿色低碳技术和产业发展的全球竞争有利于推动全球气候治理进程

　　围绕实现碳中和目标，大国竞争已经展开并主要体现在国家气候和环境治理能力和现代化水平之争、国际气候秩序规则制定权和话语权之争以及国际道义制高点和全球领导力之争，这在一定程度上加速了全球气候治理总体目标的实现，有利于推动更多围绕全球气候治理的南北对话和南南合作。

　　1. 拜登政府强调气候问题安全化

　　拜登政府将气候问题安全化提到一个新的高度。一方面恢复奥巴马政府在2016年9月21日签署的《气候变化与国家安全的备忘录》，要求涉及美国国家安全的各机构就气候变化与国家安全议题进行联合研究和跟踪分析，允许总统气候特使列席国家安全事务委员会会议。另一方面，进一步提出采取新的举措应对气候变化给国家安全带来的威胁。例如，白宫要求国防部部长与商务部部长协调，国家海洋和大气管理局局长、环境质量委员会主席、环境保护局局长、国家情报局局长、科学和技术政策办公室主任、国家航空航天局局长和其他机构的负责人应在2021年5月27日前完成并向总统提交气候变化的安全影响分析报告，然后将其整合到战争模拟分析中。自2022年1月开始，国防部部长和参谋长联席会议主席应通过国家安全委员会提供的年度最新情况，说明气候变化如何对美国本土、驻外使馆、军事基地产生威胁。

刘元玲《老人旧事新政府：论美国气候政策的新转向》，阅读更多 >>

　　

　　2. 新冠肺炎疫情冲击下的英国气候外交：责任与雄心

　　第一，为促进COP26的成功积极开展气候外交。2020年12月12日，英国与联合国和法国共同主办了“气候雄心峰会”，邀请来自世界各地的75位领导人与会。在此次峰会上，英国敦促其他国家不要退缩，强调在COP26召开之前的几个月内制定重大政策，终止煤电、逐步淘汰污染车辆、解决不可持续的农业问题以及通过气候融资支持发展中国家。

　　第二，利用七国集团轮值主席国身份开展气候外交。英国是2021年七国集团的轮值主席国，利用这一机会英国开展了积极的气候外交。在5月10～12日的G7工商峰会之前，英国要求成员国有关企业在4月30日之前积极开展“净零排放竞赛”运动，做出实现净零排放承诺，以便在峰会期间展示。超过2100家企业参加了这一活动，而且数量还在迅速增加。

　　第三，加强与美国拜登政府的气候合作。加强与美国的气候合作是英国2021年气候外交中的关键步骤。2021年6月10日，美国总统拜登在参加G7领导人峰会前访问英国，与英国首相约翰逊会谈。会谈后双方发表了《新大西洋宪章》与《英美联合声明》，强调将共同努力，团结所有国家努力实现《巴黎协定》的目标，实现将全球平均气温上升限制在比工业化前水平不超过1.5℃的目标。

李慧明《英国后疫情时代的气候政策与气候外交（2020~2021）》，阅读更多 >>

　　

　　3. 中国对外气候政策——“国家-发展型”减排制度

　　中国的对外气候政策体现了国内减排制度设计的“国家-发展”理念，使转型更加体现普惠性，进而更好地维护广大发展中国家利益。

　　第一，中国主张以“共同但有区别的责任原则”为核心建立多元共生的全球气候治理机制。

　　第二，中国坚持以国内发展方式转型作为气候变化全球治理的根基。

　　第三，中国坚持政府主导发达国家对发展中国家的技术转让。

康晓《崛起的低碳经济大国：全球低碳经济格局中的中国与全球气候治理转型》，阅读更多 >>

　　

（三）应对气候变化是大国合作的主要方向

　　由于世界面临着治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字的困扰，国际合作受到严重侵蚀，国际社会能够形成全球性合作共识的领域十分有限。但由于气候变化问题的全球性、长期性和系统性特别突出，应对气候变化受到各国普遍重视，已成为当前世界各国利益的最大汇合点。与此同时，应对气候变化也成为中美务实合作的重要领域。

　　1. 发挥气候外交在重塑中美战略互信中的基础作用

　　拜登政府对中国实施限制性气候合作策略，虽然与中国存在竞争，但一直都强调需要中国参与气候变化领域的合作，在气候议题上强调中美合作型领导。通过多边合作，中美可以在全球进行号召，推动《巴黎协定》履约制度取得进展，形成全球气候治理机制“硬约束”。中国应推进实现中美气候合作的制度化，共同建设气候人权与救灾机制，与美国在气候安全领域开展合作，增进中美战略互信，推动提升中美在气候变化领域的合作水平，为后《巴黎协定》时代的中美合作领导做好充分准备。

　　新冠肺炎疫情暴发后全球经济恢复成为重要议题。中美在新能源领域具有很大的合作空间，中美可以合作创新若干非顶尖技术以及进行相关的投资合作。中美之间有着规模巨大的绿色经济市场，为了实现《巴黎协定》和全球碳中和的共同目标，应当发挥生产能力、技术资源优势，创新经济发展模式。

于宏源、邱越、王小悦《美国从特朗普政府到拜登政府的气候政策演变带来的影响》，阅读更多>>

　　

　　2. 中国与欧盟气候合作：提升了全球气候治理的普惠性

　　中国与欧盟的气候合作和对欧洲国家低碳产业投资的实践证明，中国作为发展中国家与欧洲国家开展气候合作，并未延续传统的市场换技术路径，而是利用自己的资金优势增加向欧洲国家的低碳产业投资和联合技术研发，希望获得核心技术。这既源于中国对于全球低碳经济发展趋势的认同，希望提升在全球低碳格局中的地位，也源于对于提升全球气候治理治理效率的关切，希望这一事关人类命运的重大集体行动不仅仅停留在谈判文本中，而是尽早落实到实质性的低碳产业发展中。换言之，中国气候政策采取了一种非常包容的态度，即不拘泥于全球气候谈判层面的分歧细节，而是重视全球气候治理的效果。这种务实风格助推中国在逆全球化下促进了全球气候治理转型。

康晓《崛起的低碳经济大国：全球低碳经济格局中的中国与全球气候治理转型》，阅读更多 >>

　　

　　三、全球气候治理进程中的三个挑战

　　1. 气候变化风险日益加剧，危及人类生存

　　2021年7月26日至8月6日，线上召开的IPCC第54次全会审议通过了IPCC第六次评估报告第一工作组《气候变化2021：自然科学基础》报告和决策者摘要。该报告是IPCC在第六个评估周期发布的首份工作组报告，主要包括当前的气候状态、可能的未来气候、风险管理和区域适应的气候信息，以及限制未来气候变化等内容，以多元方法、最新数据、翔实证据提供了对气候变化自然科学的最新研究认识；进一步确认了人类活动已造成气候系统发生了前所未有的变化，至少到21世纪中期，气候系统的变暖仍将持续；强调要重视并发极端事件和复合型事件，努力实现净零碳排放。

　　第一，人类活动促使大气、海洋和陆地变暖是毋庸置疑的。

　　第二，到21世纪中叶，全球地表平均温度持续升高，水循环加剧。

　　第三，随着全球变暖的加剧，极端事件将变得更为严重，多重影响并发的概率将增加。

　　第四，限制未来气候变化必须实现二氧化碳净零排放。

陈迎、巢清尘、柴麒敏、胡国权《2021年碳中和国际进程的总体形势分析与我国政策展望》，阅读更多 >>

　　

　　2. 国际气候变化谈判格局日趋复杂

　　一是新冠肺炎疫情造成的经济损失可能导致对低碳技术研发的预算和投资减少，这可能严重损害清洁能源创新，使净零排放前景趋于平淡。

　　二是全球气候雄心依旧不足。尽管各国宣布的净零承诺非常令人鼓舞，但当前政策所隐含的排放水平与各国提交的NDC所预测的2030年排放水平之间存在矛盾，更与到2050年实现净零排放所必需的排放水平之间存在矛盾。

　　三是气候融资仍然不够。世界各国政府正在部署前所未有的财政支持，旨在稳定和重建经济，但仅有约2%的支出用于清洁能源措施。复苏计划在全球范围内筹集的公共和私人资金远低于国际气候目标所需的资金，这种短缺在新兴经济体和发展中经济体尤为明显。

　　四是各方在《巴黎协定》实施细则方面仍存分歧，尤其是在关于第六条国际碳市场的方式与规则方面，各种有争议的问题仍然存在。

江思羽《全球应对气候变化的形势与前景（2020）》，阅读更多 >>

　　

　　3. 传统与非传统安全问题交织，延缓了全球气候治理进程

　　受疫情和大国博弈影响，全球战略风险在2021年呈现区域化、复杂化趋势。新冠肺炎疫情使国际政治经济环境恶化，全球供应链受到挑战，带来一系列非传统安全风险。

　　拜登上台后意图对中国既竞争又合作，但基于意识形态的竞争仍限制着中美合作的空间。持续变异的新冠病毒继续塑造国际局势，给各国经济带来较大下行压力，也凸显了全球治理体系的必要性。美西方在新冠溯源等议题上的表现足以证明，美国“价值观外交”带来的中美对抗是全方位的，技术性议题也不可能独善其身，美国拉拢小团体“孤立”中国的外交策略对全球治理有害无益。如果说2020年的新冠肺炎疫情集中展现了治理缺位的严重后果，2021年的新冠溯源政治化则展现了意识形态斗争对国际治理对话的灾难性影响。

金君达、邹治波《大国博弈时代的全球政治与安全（2020~2021）》，阅读更多>>

　　

　　应对气候变化要求国际社会共同努力，更离不开大国良性互动。而当前国际形势严峻复杂，大国关系走向充满不确定性，尤其是中美关系仍处于紧张状态。美国重返《巴黎协定》旨在恢复在气候治理领域的全球领导权，可能拉拢盟友在应对气候变化问题上向中国等发展中大国进一步施压，主导气候谈判话语权，因此不排除美国将气候治理领域变为中美竞争新场域的可能性，而这将为国际气候合作蒙上阴影。即使政治障碍得以消除，落实《巴黎协定》目标仍然存在困难与挑战。

江思羽《全球应对气候变化的形势与前景（2020）》，阅读更多 >>