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海外基建与东南亚的国家基础权力

来源:《东南亚研究》 作者:薛松 发布时间:2021-05-26
  近年来,各大国纷纷推出海外基建支持项目,如中国的“一带一路”、日本的“高质量基础设施合作伙伴”、美日澳的“蓝点网络”等。与海外基建相关的研究主要有两个方面:国内学者倾向于站在我国立场上评估海外投资的风险、对双边关系和区域合作的影响,国外学者则透过基建的战略位置、竞标过程、融资方案等分析大国的战略意图并评估对国际秩序的长远影响。国内外研究已涉及投资国、地区和全球三个层次,然而关于海外基建对东道国国家层次和次国家层次的影响,尚缺乏系统的梳理。基础设施从本质上改变了信息、资源和人口的流动方向、汇集方式和交互的结果,已经成为现代国家治理的一种非强制性的政策手段。海外基建不可避免地以广泛、深刻、长久的方式影响东道国的国家治理能力和方式,因此有必要对这一重大议题进行理论探讨。
  本文基于曼恩(Michael Mann)的“国家基础权力”概念和索伊佛(Hillel Soifer)的三条实证路径,尝试提出一个分析海外基建对东道国治理能力影响的分析框架,并利用上述框架探讨海外基建对东南亚国家基础权力的影响,即对东道国的国家能力的影响、对国家—社会关系的调整和对次国家单位之间差异性的影响。本文的目标不在于提出任何确定性的结论,而是为未来的相关研究提供一个参考的思维框架,并指出哪些论题还有进一步探索的空间。
  一 国家基础权力的概念与实证研究路径
  狭义的“基础设施”是指便利货物、人员或思想流动和交流的人造网络,如港口、铁路、互联网等。基础设施存在的意义不在于它的建筑或空间本身——它们往往是标准化的和“隐形”的,只有停止正常运转的时候才被人发现——而在于其特殊功能所支持和塑造的人、物和信息的交互模式,而这也正是国家治理的对象。正因如此,基础设施具有潜在的空间政治权力,使现代国家可以不使用政令去直接贯彻国家意志,而是基于基础设施的功能来订制空间,从而影响社会元素的流动,或利用基础设施的象征意义来植入某种观念,借此影响政治和社会的运转。当然,基础设施的空间政治权力也可能仅是意料之外的副产品。无论是否有意为之,可以确定的是,基础设施不仅建构国家能力,而且塑造运用国家能力的形式,即改变国家与社会之间的关系。
  既然基础设施可以成为一种实践国家意志的手段,或成为一种国家“渗透”到社会的方式,这就与曼恩提出的“国家基础权力”概念具有高度的相关性。在1984年的文章中,曼恩提出国家能力是一种使国家意志贯彻到社会中的能力,可以分为两类:一类是专断权力(despotic power),即通过强制方式在社会中贯彻国家意志的权力,或称“凌驾于社会的权力”(power over society);另一类是国家基础权力(infrastructural power),即国家通过机构和制度辐射在其领土范围内实现控制,或称“基层渗透性权力”(power through society)。随着科技和治理方法的发展,国家基础权力的来源和实践方式更加多样化,对当代国家治理的影响早已超过专断权力。
  在20世纪80年代“将国家带回来”(bringing the state back in)的思潮中,曼恩对国家自主性和国家能力的论述对历史社会学和公共管理学产生了深远影响。中国学界对曼恩并不陌生——国家基础权力概念启发了运动式治理、发展型地方政府和半正式基层行政等研究。尽管国家基础权力概念提出30年来,国内外研究者经常将此概念作为立论的起点,然而对此概念本身进行操作化和实证研究的尝试屈指可数。
  索伊佛针对此问题做出了有价值的尝试:他从控制资源的攫取、国家—社会关系性和地方性三个方向发展了国家基础权力,在概念与实证间搭建了桥梁。以下为索伊佛提出的三条实证路径:
  第一,“国家能力”(national capabilities)路径:国家基础权力的基础是攫取资源的能力,表现为从中央向地方辐射的机构和制度,其中尤其重要的是行政、教育、交通和通讯设施等基础设施,用于个体和群体的识别、登记、征税、教育和治安等。国家通过这些机构网络获得治理的资源。此路径强调国家基础权力是国家为了落实某种政策而通过下属机构支配的全部资源。这个定义与宏观意义上的国家能力(state capacity)、国家力量(state strength)等概念相近,强调国家从社会提取资源的渠道和能力,其中最主要的能力是征税。
  第二,“国家权重”(national weight)路径:国家仅仅具有机构网络和资源并不足以实现社会控制,也必须具有使用这些资源的路径,这里特指国家通过嵌入社会的方式实现控制的途径。此路径考察两个方面:国家机构通过嵌入社会的关系性权力来实践政策的能力的大小和方式。国家对社会的控制能力所依赖的不仅是官僚机构网络的延伸及其日常的行政活动,还建立在国家对非国家行为体之间的嵌入关系中,即国家通过影响社会行动、社会身份等方式改变非国家行为体的行动,或者通过与非国家行为体建立某种联系,从而贯彻国家的意图。国家嵌入社会的关系性权力的形成和演变过程,即讨论在较长时间内国家如何与社会建立起正式或非正式的联系,并通过这些联系的渠道来影响社会活动。在引入时间变量后,“国家权重”路径展现的不再是一种国家改造社会的自上而下的单向度关系,而是也考察非国家行为体对国家意志的抵抗、协商、共谋或合作的过程。
  第三,“次国家差异”(sub-national variation)路径:曼恩对国家的理解受韦伯的影响,强调国家在其统治区域内的无差别的特殊权力。然而在现实中,国家的控制能力在各地是不平衡的,地方的固有特征也会影响国家进行社会控制的效果,因此在各次国家单位展现出的国家基础权力有所不同。此路径考察国家对不同的次国家单位中的控制能力差异。
  索伊佛没有阐述以上三条路径缘何而来。笔者认为对“国家”概念进行本体论的考察有助于理解上述路径。国家基础权力所指涉的“国家”概念,可以说是一种介于真实和虚构之间(as if real)的概念。国家的虚构性源于其本身不拥有任何名为“国家”的代理机构,但是国家能够界定和构建一系列的制度情境,在这些情境中,一些代理机构以国家的名义得到授权并行动。因此,国家基础权力中的“国家”可以视为一个动态的制度复合体,是向心倾向(国家权力集聚)和离心倾向(国家权力分散)不断相互作用的结果。那么,国家基础权力实际上讨论的是国家扩展和深化制度复合体的能力:“国家能力”路径体现宏观上国家维持向心倾向的总体能力,表现为对社会控制资源的攫取能力;“国家权重”讨论国家将控制资源变为控制行为的转化能力。对这种能力来源的研究,揭示了向心倾向和离心倾向相互作用的过程;“次国家差异”从微观上考察国家在其内部各部分维持向心倾向的能力差异及原因。三条路径从三个侧面共同描述了国家基础权力的静态状貌和动态变化过程。
  二 基础设施对国家基础权力的影响:一个分析框架
基础设施是加速发展的重要手段。西方世界的“发展”概念曾经被认为是无关政治(apolitical)和反抗政治(anti-political)的,但近30年来,人们发现发展既植根于本地历史和政治现实,也改变本地的政治和社会情境。“以基建撬动发展”作为大国向全球南方推介的发展方案,也无法逃避嵌入东道国国家—社会关系的现实。如何分析基建对国家基础权力的影响?基于以上介绍的三条实证路径,本节意欲拓展关于基础设施改变国家基础权力的理论及运用于实证研究的潜力。接下来对每一种路径的讨论,将首先指出可以从哪些角度探索基建对国家基础权力的影响,接着讨论实证研究的设计、概念操作化和测量问题。
  (一)基础设施与国家能力
  基础设施对国家基础权力的影响在于改变了国家用于控制社会的总体资源(资源类型和总量)。基础设施筹划、宣传、兴建和运营的每一步都可以为国家生产不同种类的控制资源,大体可分为经济资源、福利资源和合法性资源三类。
  第一,基础设施对经济增长的作用的研究始于20世纪70年代的美国。在对当时美国生产力下降的归因分析中,阿绍尔(David Aschauer)等经济学家发现基建投资下降是被忽略的重要因素,并开始研究两者的关系。现在,基建对经济增长的正向作用被基本认可:在短期内,基建投资拉动政府公共支出,吸引社会投资,形成资本积累效应;从长远看,基建作为具有外部性的准公共产品,能提高要素生产率和降低企业成本,间接拉动经济长期增长。
  基础设施能在多大程度上扩大经济资源取决于基础设施的类型和存量。一方面,不同种类的基础设施对经济增长的贡献和作用周期有所不同。例如,通讯和水处理设施对经济增长的产出弹性较高,而关于交通和电力基础设施则没有达成一致结论。随着研究的深入,基础设施的传统分类(如交通、能源、通讯)在此问题中的适用性也遭遇挑战。例如,公路对中国经济增长的作用更为直接和显著,但铁路的促进作用则相对迟缓。这种情况预示着在跨国或跨地区研究中对基建的分类要进一步细化,在单一国家研究中要充分考虑国内因素(如人口结构和经济发展模式)对基础设施的产出弹性的影响。
  另一方面,基础设施的存量会影响其提升经济资源的边际效益。随着基础设施的趋同性和集聚性增强,后期建成的基础设施对人均生产力的提升作用可能变小。这种边际效益递减的情况已经在对公路和铁路的投资中显现,尚未出现在通讯和电力部门。上述情况说明基础设施的类型、发展阶段以及地区特质都影响基建的增长转化率,从而作用于国家能力。未来的相关研究可继续探寻基础设施对经济增长的一般性影响和特殊性影响。
  第二,基础设施能促进福利资源的积累。福利资源的积累来自三个方面:(1)来源于基础设施对经济增长的间接作用;(2)来源于对基础设施所作用区域的生活质量的直接改善效应,例如水处理系统和公园直接改善居民的生活质量,而不是通过提高人均收入水平;(3)基础设施对福利资源的其他间接影响机制,如地点效应(location behavior),即基础设施的改善或大型基础设施(如机场、港口)的建设会带来办公楼、住宅、仓库等其他设施的投资。
  第三,合法性也是一种国家治理的资源和国家能力的体现。基础设施与合法性之间的关系较少得到研究者的关注,但两者存在间接的相关性。一般而言,基础设施提升健康和教育等方面的社会福利水平,使政府的绩效合法性提高,继而社会对国家控制的允许度也得到提升。然而,有益于经济增长和社会福利的基础设施并不总能增强政府的合法性。例如,一般而言,教育和交通工具的普及有助于国家传播官方民族主义,从而提升政权合法性,但也有例外:在安德森(Benedict Anderson)对荷属东印度殖民地社会的分析中,相似的基础设施发展却成为传播印尼民族主义的工具和形成“想象的共同体”的根基,削弱了殖民政府的合法性。
  不仅基建的效能对合法性有影响,而且基建的决策和建造过程也会作用于政府的短期合法性。这种影响在民主国家中尤为明显。一方面,国家营建高铁、地热电站等高新基础设施的规划在社会中注入现代化和发展的想象,增强国民对国家治理能力的信任,从而提升政府的合法性。与基建的效能作用于绩效合法性的机制不同,这种通过共同的想象操纵合法性的机制涉及的范围不局限在直接受益于该基础设施的群体,而是会对全体国民产生影响,甚至影响国外对该国合法性的评价。另一方面,在基建过程中出现的问题可能触发合法性波动。比较敏感的领域包括对土地、生态环境等关键资源的处置或再分配、人口迁徙问题和国家主权议题等。
  在“国家能力”视角下,如何测量基础设施改变国家控制资源的效果,既取决于国家基础权力的操作化指标的可测量性,也取决于基础设施与操作化指标之间是否存在因果关系。一方面,在操作化指标的选择上,以经济增长率、夜间照明灯光、征税能力等作为操作化指标是相对容易测量的:一座新港口每年能增加多少吞吐量,一个新发电厂能提供多少电能,产能可以转化为多少人均国内生产总值,这些都不难计算。除了上述单一指标以外,研究者也设计出更贴近国家基础权力概念的综合性指标。
  相比经济增长的测量,合法性资源的操作化和测量的难度更高。既往研究提出两种测量方案:一种测量“供给侧”,即政权的绩效承诺和绩效表现;另一种测量“需求侧”,即社会对合法性的感知,如通过测量群体或关键机构(如媒体、监管者)的集体观点,或相关个体的认知来估计合法性效应。但合法性的测量方法还不成熟,针对基建对合法性效应的测量方法值得进一步研究。
  另一方面,基础设施与操作化指标之间如果不存在因果关系而是存在相关关系,也会给估测带来困难。某些基础设施对安全、教育或健康的改善作用间接地作用于经济增长,将基础设施的间接作用从经济增长中单独剥离出来则比较困难。
  (二)基础设施与国家权重
  基础设施改变国家渗透到基层社会的方式和能力,例如,一条铁路的开通可以使中央更便捷地在地方建立国家机构并加强对地方的监督和控制,在少数族群聚居区建立公立教育系统可以塑造少数族群的国民认同。该视角涉及国家的决策、国家贯彻意志的途径、社会的态度和集体表达等多种因素,最能体现国家基础权力的“关系性”本质,因此操作化研究应考察国家与社会各自的结构和国家—社会的互动,具体来讲有以下几个可以考察的内容:第一,基建项目的规划(分布、功能、融资和回款方式等)及其对当地社会的潜在影响;第二,负责基建的国家机构的部门利益、决策方式和汇报结构;第三,在基建筹划和实施过程中,国家各级机构嵌入非国家行为体的渠道;第四,非国家行为体针对基建项目的行动和影响国家机构的方式;第五,非国家行为体之间相互作用的方式;第六,基础设施建设过程中和建成后的(非)预期结果对国家控制社会的能力和结构的改变。
  国家权重视角涉及的行为体及其互动比较庞杂,针对一个基建项目形成完整的分析有难度,但有一些研究能提供有益的参考。斯科特(James Scott)在《逃避统治的艺术》和《国家的视角》中将焦点放在国家项目的特征、向基层推动的步骤和社会的抵抗上,即上述的第一、第三和第四个方面。他着重分析了国家在推进宏大社会工程的过程中破坏农村和城市穷人的社区和生活方式,迫使他们对国家权力的扩展进行隐蔽或公开的抵抗,以至于国家无法实现其改造空间和社会的目标。
  伊斯特林(Keller Easterling)在《超国家治术》中尤其关注了基础设施对国家控制能力的溢出效应(第六个方面)。她指出,跨国公司通过在全球建立经济特区获得东道国的优惠政策,提升了经济特区的制造业和出口贸易水平。然而,经济特区的一个溢出效应是削弱了国家在全国范围内改善外资营商整体环境的动力,且其享受的某些优惠条件有削弱国家主权的效果。经济特区作为在全球蓬勃发展的综合性基建,对国家基础权力的影响具有复杂的面向,伊斯特林着重关注了预期外的负面效应。
  围绕大型基建项目对国家机构之间互动的影响(第二个方面),中泰高铁能提供一个相关的案例。建造以高铁为代表的大型基建项目需要从中央到地方、从国会到行政各个机构的协调运作,是对国家基础权力的重大考验。中泰高铁建设过程中遇到外籍工程师资质、招标采购程序和征地相关的法律障碍,严重拖延工程进度。为了规避法律障碍,泰国总理巴育不得不动用临时宪法第44条——该法令赋予维和委员会主席统领行政、立法和司法机构的“绝对权力”。然而,泰国官僚系统担心启用第44条作为推进高铁的法律依据是否足够充分。考虑到泰国政坛的不稳定性,为了个人的仕途前景,相关行政部门推进项目进程的积极性不高。中泰高铁反映了在国家无法通过正常的法律和行政程序推进大型基建的情况下,只能动用特殊手段,而这又削弱了本就脆弱的制度环境,形成恶性循环。这样的情况在治理能力欠缺的国家具有普遍性,例如,为了推进雅万高铁进程,印尼总统佐科也多次颁布总统决定绕过行政障碍,在印尼官僚机构和社会中招致非议。针对治理能力欠缺的国家如何应对大型基建与国家基础权力之间的“高需低配”关系的研究具有比较分析的潜力。
  关于非国家行为体之间相互作用的方式及其对国家机构的影响(第四、第五个方面),郭延军对澜湄水资源治理议题下的社会组织的研究展示了非国家行为体如何影响大型基建的国家决策。他从社会组织倡议网络的视角分析了跨国社会组织在澜湄水资源治理中的网络发展和运行方式。针对老挝建造沙耶武里水电站和栋沙宏大坝的决定,来自越南、柬埔寨和域外的社会组织通过网络化行动,运用知识优势和媒体对老挝政府施加压力,使老挝当局增强了信息透明度和公众参与度。该研究也讨论了将社会组织通过制度渠道纳入澜湄水资源治理的路径。
  从实证研究的方法来看,国家权重视角的研究极为依赖对研究对象特质的深挖和全过程追踪,因此更适用于个案分析和小样本案例比较。尽管如此,也不排除产生普遍性结论的可能。如斯莱特(Dan Slater)发现国家在地方建立选举管理机构设施虽然与建立基层税务机构非常相似,但较少遭到社会的抵抗。这种进行普遍性研究的尝试更能凸显基础设施本身的特质和作用,而不依赖个案中的地方情境互动效应,也是值得探索的研究方向。
  (三)基础设施与次国家差异
  基础设施会改变国家对不同地区的基层社会的控制能力。相关的研究比较丰富,具有代表性的是一些(准)自然实验通过控制基础设施有或无的二分变量,揭示出基础设施对国家治理能力的影响,例如大众媒体对普及公共政策的效果(1)。研究基础设施改变国家基础权力的次国家差异可以关注三个方面:
  第一,比较建设了相似基础设施的地区之间的国家基础权力的差异,例如高铁经过的不同行政单位的人均国内生产总值的变化。这种比较的意义在于揭示次国家单位自身的特质导致基础设施对本地治理的效果差异:地方行政人员的激励结构、官僚机构的专业化程度、本地的庇护制度或习惯法的牢固性等特征都会导致政策效果的差异(2),并在不同程度上改变国家基础权力。
  第二,比较同一基础设施对服务地区和服务地区外的毗邻地区造成的国家基础权力差异。这种研究设计的理想目标是形成准自然实验,在基础设施与国家基础权力之间建立直接的因果关系。例如选择两个在主要经济和社会特征上几乎完全相同,唯一的差别是一个通高铁,另一个因为偶然的原因不通高铁的毗邻市镇,比较两市镇在税收、市场监管力等国家控制能力上的差异。这类研究的难点在于找到符合准自然实验条件的案例。
  第三,比较有和没有某种基础设施对不同行政单位的国家基础权力的差异性影响(双重差分分析,DID)。例如对某国所有通高铁的城镇与不通高铁的城镇的经济增长率进行纵向分析,以揭示某种基础设施与国家基础权力的相关性联系。例如一些研究已经揭示某些基础设施通过影响劳动力流动和企业选址而影响地区经济发展,是缩小区域间不平衡的重要政策工具(3)。
  从研究设计来看,如果说国家能力和国家权重视角分别更有益于指导大样本研究和小样本案例比较研究的话,“次国家差异”视角则贯通了上述两种研究设计:从该视角既可以进行跨国次地区或国内次地区的大样本比较研究,也可以设计小样本案例比较研究。
  (四)国家基础权力对基建项目的影响
  本文着重讨论基建对国家基础权力的影响,但关于后者对前者的影响,也有必要作简单的说明。同样从上文提出的三个视角来分析,首先,国家能力的提升拉动对基建的需求并影响基建的投资决策。基建不是单向地作用于经济增长,而是生产率水平高的国家本身也有更强的需求进行基建。此外,对于海外基建投资,东道国的国家能力反映了该国的市场规模、政府的债务偿还能力等宏观投资指标,对大型基建项目的成本—收益计算和融资方案有重大影响。
  其次,国家对社会的渗透能力决定了基建项目的重要利益相关方的数量。在国家权重高的极端情况下,投资国只需与中央政府打交道;而国家权重越低,东道国越无法控制地方精英、利益集团和市民社会,则项目的直接利益相关方越多,以至于投资国不得不了解各利益相关方的诉求以及国家与各种社会行动者互动的规则,并评估其复杂性和投资风险,因此需了解东道国的央地关系和政治环境对基建立项和实施的影响都很大。当国家无法有效地运用正式或非正式的制度规范社会行动者时,脆弱的制度环境将阻碍外资的流入。
  最后,东道国在次国家层次上的基础能力差异也是投资者需要考虑的因素。投资方需考察基建项目周边地区的安全、贫困、族群关系等社会问题,以防周边地带的风险溢出到项目所在地。
  三 中国海外基建与东南亚的国家基础权力
  关于大国基建对东南亚国家的国内影响,中国学者有三个分析视角:一是从控制投资风险的角度做项目规划;二是从基建嵌入东道国内政的视角分析和解决项目进行中的障碍;三是讨论基建对区域治理的效果、责任和伦理。国外研究聚焦于东道国的政治竞争、司法干预、官僚结构、央地关系等国内因素对基建进程的影响,而关于反向因果关系的探讨则有碎片化的特征,而且针对中国海外基建的讨论倾向于报告负面影响。总体来看,有关海外基建对东道国治理能力的影响,国内外都罕有系统而深入的讨论。
  本节以中国与东南亚国家合作的大型基建项目为主要研究范围,也纳入其他国家的基建项目作为对照,通过梳理国内外文献的观点,探讨国家基础权力的分析框架对实证研究的启发性价值。选择东南亚是因为该地区有进行比较案例研究的潜力,具体而言有以下原因:其一,东南亚是大国海外基建争夺的对象,案例数量多、时间跨度长。当下,中日对铁路的竞争激烈,中美在能源领域形成竞争关系,湄公河国家是中、美、日基建的焦点地带,美澳在智慧城市领域构成竞争。如果将研究的时间范围拉长,二战后美国和日本在东南亚援建也可以与当下的东南亚基建热潮构成比较研究。其二,基建项目多样性强。东南亚国家对不同发展层次的基础设施的需求,加强了大国参与当地基建项目的多样性,有助于比较不同类型的基建项目对国家基础权力的影响。其三,国家基础权力差异性强。东南亚国家的国家能力和治理水平差异很大,有益于比较海外基建在不同治理环境下对国家基础权力的差异化作用。
  (一)海外基建对东道国国家能力的影响
  提升东道国的国家能力、促进当地的经济和社会发展是中国参与海外基建的重要原因。2015年《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》指出,“积极开展境外基础设施建设和产能投资合作,有利于深化我国与有关国家的互利合作,促进当地经济和社会发展。”东南亚国家对中国基建项目带来的经济效益和社会福利效益基本持积极的态度。在泰国,英拉将中泰高铁计划作为竞选承诺之一,深得选民支持并使为泰党赢得2011年选举。缅甸前掸邦议员表示,“一带一路”如果成功,将提升缅甸人的收入和消费能力,证明民盟有能力治理国家。联昌国际东盟研究机构(CARI)报告指出,基础设施不足制约东盟经济增长,“一带一路”为东盟解决该问题提供了一条路径。
  国外学者针对中国基建对东道国国家能力的影响发出一些质疑的声音。质疑的论点不在于基建带来的绝对经济和社会收益,而在于其机会成本——如果资源不用于大型基建而用于其他改善民生的项目,可能更有益于东道国的发展。吴润娥(Oh Yoon Ah)指出,中国说服东南亚国家建设的某些基建项目与这些国家的发展规划不匹配,挤压了本应用于其他战略项目的财政和行政资源。关于中国能在多大程度上影响东道国改变其发展规划,德拉干·帕夫利切维奇(Dragan Pavlic'evic')和阿加莎·克拉茨(Agatha Kratz)提出了不同意见,认为中国针对东南亚国家的既存铁路发展规划和具体诉求展现出足够的灵活性和做出妥协的准备。也有研究认为,东道国能利用地缘政治位置、国内政治和经济情况使中国在铁路谈判中做出妥协。昂山素季强调,“一带一路”合作项目需与缅甸的规划、政策和国内程序一致。缅甸多次中断和调整与中方合作项目,也印证了东道国在基建合作方面的主动性。从现有研究来看,东道国的基建发展规划具有较强的独立性,受到中国操纵的说法站不住脚。
  关于中国参与的基建项目对东南亚国家政府合法性的正向影响,从长期来看,由于基建促进东道国的经济增长和社会福利,合理预期是东道国政府可以从基建项目中间接地获得绩效合法性,但由于许多大型项目尚未投入运营,还没有实证研究论证中国海外基建为东道国带来绩效合法性的提升。
  从短期来看,大型基建项目被赋予的“现代化”和“发展”的象征意义也能为东道国政府快速提升合法性,从而在临近的选举中获得选民支持。例如,铁路的意象从发明的初期就一直与现代化概念相联系。日本新干线的建成象征着国家从战争的破坏和经济的停滞中复苏。这种铁路与发展之间的心理联系至今仍然存在,并被东道国政府利用:中泰高铁项目被宣传为能缓解城市劳动力缺乏的矛盾、加速经济增长和提升技术水平,从而帮助泰国摆脱中等收入陷阱,为政变上台的军人政权提供亟需的合法性支撑。同样,在印尼国内引起争议的雅万高铁项目也是为了高调宣扬佐科政府对现代化事业的承诺,为2019年大选积累政治资本。
  在筹建过程中出现的纠纷对东道国政府的合法性造成暂时的负面影响。影响范围最大的是所谓的“债务陷阱”观点,即东道国无力偿还巨额基建债务而将某些战略资产抵押给中国,使东道国的主权遭到损害;或为了偿还债务而挤压其他发展议程的预算,从而阻碍其国家能力的提升。债务问题在经济发展水平较低的柬埔寨、老挝和缅甸较为突出。如老挝为中老铁路举债4.8亿美元,相当于2014年GDP的4%。在马来西亚、印尼等经济稍好的国家也曾因此导致合法性波动,东马铁路的高额预算成为希望联盟在2018年选举中攻击国阵的靶子。在印尼,尽管雅万高铁项目60.7亿美元的价款只占项目启动当年(2016年) GDP的0.65%(3),但中印尼在“一带一路”倡议下基建合作项目众多,使印尼国内担忧佐科政府过于依赖中国,以至于在南海、纳土纳渔业纠纷、外劳等领域失去政策独立性。
  虽然“债务陷阱”引起热议,但并没有对任何东道国造成实质的合法性危机,没有导致东道国的社会秩序或政权不稳定。英国皇家国际问题研究所指出“债务陷阱”背后的地缘政治逻辑假设不成立。布鲁金斯学会的报告称“债务陷阱”的影响被夸大了。实际上,一些东道国反而利用“债务陷阱”争议向中国施压,为基建项目重新协商更有利的条款。2018年马哈蒂尔上台后叫停了东海岸铁路项目。经与中国重新协商,项目缩短了40公里,第一、第二期工程成本削减约1/3。印尼媒体也有效仿马来西亚,要求与中国重新商议基建价款的呼声。
  (二)海外基建对东道国国家权重的影响
  如前文所述,基建对国家权重的影响可以从六个方面进行全过程的细致考察,而相关讨论又受个案背景和细节的限制。受篇幅所限,本文选择中国与东南亚合作项目中出现的三种有一定普遍性的现象,来初步讨论海外基建对东道国国家—社会关系的潜在影响。
  1.融资模式的嫁接问题
  中国参与海外基建的目标之一是输出“中国标准”,不仅包括技术标准,还包括适宜的融资和建设模式。中国在国内基建的过程中使用“土地价值捕获”(land value capture)的模式融资,即利用基建和周边地区的产业开发形成联动,通过带动土地升值来回收成本。为了抵消大型基建项目的高回款风险,中国希望在东南亚嫁接这种模式,获得基础设施周围的土地开发权。如在雅万高铁项目中,中国与印尼联合打造沿线的瓦利尼(Walini)、加拉横(Karawang)和德卡鲁尔(Tegalluar)三个新城,期望利用土地升值回收成本。
  “土地价值捕获”模式曾有力地支持了中国的基建,使中央政府、地方政府、项目移民和投资者各方都获得收益。然而,在产权保护制度不完善的一些东南亚国家,该模式可能导致农民被剥夺土地、补偿不足或流民安置问题。在公共领域的相关讨论会扩大东道国社会对本国政府的不满,并将愤懑转嫁给中国。如在密松大坝项目中,中方的安置补偿款被作为中间人的缅甸军人和精英贪污,部分农民被迁移到贫瘠的土地上并失去生计,导致民众对水电项目心存不满。
  “土地价值捕获”模式的另一个争议是谁能从土地升值中获益以及社会公平问题,这在党派政治斗争激烈的东南亚国家尤其敏感。如中泰铁路将使泰国东北部土地升值,而这里正是英拉的传统票仓,经济和政治上的双重收益被认为是英拉在2011年竞选期间和当选后努力推动该项目的原因。当土地收益被外国投资者“捕获”的时候,反对的声音会更大,成功实践该模式的可能性也就越低。实际上,正因预见潜在的争议性,一位早期参与中老铁路谈判的老挝高级官员公开否认授予中国土地开发权。
  “土地价值捕获”模式使一些东南亚国家与社会产生矛盾,根本原因在于东道国执行发展规划和分配社会资源的能力不足,亦即国家对社会的渗透能力低,以至于在中国成功实践的模式嫁接在东南亚一些国家会出现“水土不服”的现象。其后果或是导致东道国与当地社会关系进一步紧张,损害国家的治理能力;或是导致东道国无法承诺投资方回收成本,使基建中途被弃,阻碍国家能力的提升。任何一种后果都会阻碍东道国国家基础权力的提升,损害中国的投资利益,也不利于双边关系的发展。
  2.东道国两难困境下的社会动员
  基建项目常产生土地和财产纠纷、环境和劳资关系等问题。针对国外投资基建项目产生的相关问题,非国家行动者会采用特殊的社会动员方式。他们利用东道国面对的两难困境——既受制于与国外投资者的合作承诺和国际舆论压力,又受到国内因素制约,如排外民族主义和政治反对势力、国内法律和行政规则等,通过大胆、公开地向国外投资方发难的方式,间接地将压力传导给本国政府,促使本国政府和国外投资者做出最大程度的妥协。如缅甸莱比塘铜矿项目在遭到广泛抗议后,缅甸政府叫停了项目。2013年3月,昂山素季阐述了政府面对的压力:如果终止项目,缅甸既要赔偿损失,又会在国际社会中“失去信誉”。经重新协商后项目复工,但中方做出了巨大妥协:投资商的股份从51%降到30%,每年拨200万美元用于环境保护,1%净利润用于改善本地居民生活。
  两难困境下的社会动员可能对东道国的国家—社会关系产生长远影响。非国家行动者或地方利益代表利用中央政府承受的巨大压力制造先例,重塑与国家间的谈判地位和方式,并以之作为下次谈判的“锚”值(anchor),使国家与社会或地方在未来达成妥协的成本增大。如雅万高铁申请地方政府准证期间,西万隆县长阿·乌巴拉(Aa Umbara)要求用高铁准证换高速公路的优先建设权。寻租成功后,该县继续采用交易主义的态度应对高铁项目。2020年1月,该县县长在没有调查研究的情况下指责高铁建设导致百户村民家中淹水,威胁叫停工程。尽管中印尼高铁公司不认为是工程导致洪水,却不得不停工救灾。
  更严重的后果是,在全球媒体的宣传下,这种社会动员可能形成模仿效应,使东道国其他地区在相似的情况下借用该“锚”值与国家谈判,或使用相似的方式进行社会动员。在模仿效应下,相似的动员模式甚至会传播到与中国合作基建项目的其他国家。缅甸行动者成功逼停密松大坝一事对东南亚各国的环保组织针对中国基建项目的抗争行动产生了巨大影响。
  3.佐米亚与国家建构
  讨论基础设施对国家基础能力的影响,自然应该引入关于国家建构(statebuilding)的问题。国家的概念在东南亚从来不是理所当然的存在。从利奇(Edmund Leach)提出的克钦政治制度的钟摆模型到王爱华的“等级主权”,都在持续探讨东南亚政治共同体的多种形式。后冷战时期,当民族国家的边界越来越坚固,对“后民族国家”的探讨也式微的时候,作为“国家”概念的对照物——“佐米亚”的讨论尤其引人瞩目。斯科特在《逃避统治的艺术》中将佐米亚(Zomia)定义为越、柬、老、泰、缅的山地族群在历史上逃避国家统治形成的地区,无国家状态(stateless)是其最显著的特征,至今民族国家制度尚未完全深入到这个偏僻的地区。然而随着国家治理能力的提升,许多人认为地理隔绝将不再成为治理的障碍,民族国家将一步步占据佐米亚,直至这种无国家的政治形态完全消失。
  国家深入控制边缘地带可以源于看似“无关政治”的发展方案的溢出效应。大国在佐米亚的海外基建虽然是以提升当地发展水平和社会福利为宗旨,但也会带来扩张东道国政府在本地存在的政治效果。换句话说,民族国家“吞噬”佐米亚是必然趋势,海外基建会加速这一进程。20世纪50-60年代日本在援建缅甸克耶邦的公路和水利工程中已认识到基建会增加本地军事对抗,强化缅族的经济侵略和同化,但为了完成项目,日本必须依靠缅甸政府。半个世纪后,经过缅北克钦邦和若开邦的中缅油气管道也被认为加强了缅甸政府对这片原本难以进入的腹地的控制,掀起新一轮国家建构浪潮。在承认佐米亚会被民族国家融合的大前提下,如何减少此过程中的央地冲突以及海外基建在此过程中的责任伦理是值得考虑的问题。
  尽管佐米亚的消失是不可阻挡的趋势,但海外基建也可能成为该进程中的一个变数,令其发展过程不始终呈现线性。由于东道国政府没有在佐米亚建立起稳固的统治基础,国外基建项目若想在佐米亚地区落地,必须与本地的自治组织或准军事团体合作。外资对当地组织的赋权会使其获得更多自治资源,参与基建的协调和建设工作也会使当地组织的治理能力增强,甚至可以扮演政府的部分角色。这将暂时改变地方组织与中央政府之间的势力对比,甚至可能在短期内巩固佐米亚的无国家状态。
  在讨论国家建构时,我们常使用简化的线性思维,将国家从无到有、从有到强的状态标在一个虚构的坐标轴上。聂保真(Pál Nyíri)的研究则跳出了这种线性思维,观察佐米亚“国家性”的不同的中间形态。他对中老边界经济特区的分析指出,经营特区的私营企业借用中国和老挝的主权符号和国家话语制造代表稳定、有序、高效和现代化的象征性权力,从而增强其管理角色的合法性,也使该边境特区成为一种“似国非国”的存在。对佐米亚地区民族国家的进退以及国家性的特殊形态的研究将是值得继续探索的领域。
  (三)海外基建对东道国次国家差异的影响
  海外基建对东南亚次国家差异的影响是一个比较新的主题,相关研究较少。目前可见的相关研究主要关注基建对东道国国内地区间的不平等的影响。东南亚的国内发展不平衡的问题突出:东南亚是亚太唯一一个不平等现象不断扩大的区域,新冠疫情的爆发使东盟各国城乡间差距进一步拉大。在这样的背景下,海外基建如何影响东道国的地区间不平等是一个值得探讨的议题。
  针对“一带一路”海外基建对东南亚国内不平等的影响,布鲁金斯的报告指出,“一带一路”交通基建有利于靠近边境口岸的大城市发展,则地区间的工资和福利差距会加大。国内不平等的扩大有两方面原因。一般性的原因是基础设施促进“赢者通吃”的集聚效应:经济活动向基础设施完善的地区转移,扩大与其他地区之间的差距,而活跃的经济活动又促进更高水平的基建。这可以解释中国高铁项目加强东南亚国内不平等的原因并回应相关争议。如雅万高铁被批评会扩大爪哇和外岛发展水平的差距,实际上这只是基础设施与经济联动发展的一般规律。依赖公私合营模式投资海外基建的国家更加受到此规律的制约。日本在印尼的大型基建项目——2010年签署的《首都圈投资促进特别地区协议》和巴丁万(Patimban)陆港都是服务于最发达的大雅加达城市圈。
  国内不平等扩大的特殊性原因是,“一带一路”不是完全按照中国的意愿在东南亚独立规划的交通基建,而是与《东盟互联互通总体规划2025》对接合作规划,而该规划本身是一个会扩大城乡发展水平差异的战略。芬夫格尔德(Anna Fünfgeld)指出,从东盟互联互通中获益的是城市中产阶级,而广大农村没有被纳入到区域相互连通的想象之中。而如果按照中国的互联互通规划,中国强调海外基建与中国的物理连接,尤其体现在中南半岛的铁路规划上——铁路沿线将不是集中在人口最多、经济最发达的地区,而是向与中国接壤的柬、老、缅的贫困地区倾斜。中国的泛亚铁路规划可能比东盟互联互通规划更有助于消除东南亚的国内发展不平衡。
  四 结论与启示
  随着大国海外基建战略的铺开,海外基建对东道国的国内影响逐渐浮现,相关研究亟需发展出系统性的分析框架。本文在曼恩的国家基础权力概念和索伊佛的三条实证研究路径的基础上,提出了在实证研究中探析“基础设施对国家基础权力的影响”的分析框架。该框架从基础设施对国家能力、国家权重和次国家差异性的影响三个方面展开,既可以用于全面分析一个基建项目对东道国基础权力的整体影响,也可以针对某个议题在不同的项目和国家之间进行比较。利用上述框架,本文通过梳理国内外研究,分析了海外基建对东南亚的国家基础权力的影响,聚焦五个当下具有一定普遍性的议题,包括海外基建对东道国合法性的影响、融资模式的嫁接问题、东道国两难处境下的社会动员、佐米亚与国家建构,以及东道国内部的不平等问题。国内外学者针对上述议题已初步发展出不同面向的观点,有进一步深挖的潜力。
  未来的相关研究可以关注以下议题。第一,东道国的治理能力与政权类型的关系。对于治理能力与政权类型的关系有两种观点:一种认为当前在东南亚,治理能力与政权类型脱钩的现象越来越明显,治理能力的差异无法用民主/非民主来解释;另一种观点认为中国通过海外项目向东南亚传播了“威权发展模式”,政权类型与治理能力没有脱钩,而是中国特殊的政治发展演化出了新的治理模式,被东南亚模仿。本文的核心概念和实证路径没有将政权类型作为逻辑前提或变量,即支持“脱钩”观点,但没有足够证据表明第二种观点是错的:中国治理模式是否以海外基建项目为平台向东道国传播或被东道国主动模仿,是值得探讨的问题。
  第二,海外基建对东道国国家基础权力影响的定量研究。用定量方法研究海外基建对东道国国家能力的提升效果和次国家层次的差异性是政治经济学值得努力挖掘的研究课题。当前,国内相关研究大多是对官方文件的解读,而不是用数据论证基建的正向作用,缺少令人信服的精细度。
  第三,海外基建对东道国国家—社会关系影响的伦理研究。海外基建有意或无意地改变了东道国的治理能力和国家—社会关系,这是无需回避的客观事实。国别专家有必要对既有项目的国内影响进行全面分析,接下来的研究则涉及到如何应对的问题,即海外基建的伦理讨论:大国是否有必要事先评估海外基建的融资和建设规划对东道国基础权力的潜在影响?大国在什么情况下应就潜在的国内影响向东道国预警并做出应对方案?大国是否应将项目中有关东道国国家—社会关系的任务完全委托给东道国合作方?如何在事关东道国国内事务的议题上对东道国合作方进行监督和协调?上述问题需要政治学、社会学和国别研究专家合力给出答案。
  第四,数字基建对东道国的国家基础权力的影响。数字基建为国家治理能力带来新的机遇和挑战。数字基建对国家能力和国家权重的提升将更为迅速,但也容易扩大东道国国内的数字鸿沟。相比传统基建,海外数字基建合作可能导致东道国对本国主权和国家安全的更大隐忧,因此对合作的透明度和技术转移的要求会提升。海外数字基建对东道国现有的人力资源水平、立法和行政能力也提出了更高的要求,因为输出技术与东道国能力不匹配会导致治理能力的波动。数字基建也会为非国家行为体创造新的联结和互动方式,将对国家—社会关系产生复杂影响。以上议题都亟需