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专家观点
中国周边外交中的澜湄合作机制分析
来源:《现代国际关系》2019年05期;一带一路百人论坛  作者:李巍   发布时间:2019-06-28

     (作者:李巍,中国人民大学国际关系学院教授;罗仪馥,中国人民大学博士研究生)

  引子

  中南半岛对于中国的地缘政治战略具有特殊而重要的意义,它是中国经略东南亚乃至整个亚太地区的桥头堡,是中国走向全球的战略起点。2016年中国主导创建澜湄合作机制,短期内在制度建设、项目实施以及成员国关系建构等方面取得卓越成果。澜湄合作的创建与迅速发展是以各成员国的强烈合作意愿为前提的,也得益于制度结构设计合理、地缘优势、成员国经济互补性强和社会文化相近等有利基础。但另一方面,澜湄合作的进一步发展面临着来自中南半岛内部环境及域外力量在该地区的地缘政治竞争所带来的诸多风险与挑战。对此,中国应该在完善澜湄合作的相关制度安排、拓宽合作领域与丰富合作内容、协调域外力量并增加利益攸关方等方面做出更多努力。

 

中南半岛拥有丰富的自然资源、低廉的劳动力成本以及强劲的经济增长势头,所处地理位置扼守东亚大陆与东南亚岛国及大洋洲、印度洋与太平洋的交通要道,具有天然的经济发展优势和重要的地缘政治价值。深入参与中南半岛的经济合作,进而在东南亚地区乃至整个亚太经济圈中发挥更大影响,已成为世界各主要国家的一个重要的地缘经济发展战略。在此背景下,中国政府积极联合中南半岛五国建立澜湄合作机制( Lancang-Mekong Cooper-ation) 。2016 年 3 月 23 日,澜湄合作首次领导人会议在海南三亚召开,标志着澜湄合作正式启动并形成初步的合作框架。成立至今仅三年,该机制已发展成为“‘一带一路’进程中次区域合作的典范”,但这并不意味着澜湄合作在推进过程中不存在风险。相反,随着澜湄国家交往的日益频繁,各国之间的摩擦以及地区内外潜在的危机将逐渐显现。基于此,本文旨在分析澜湄合作机制得以成功创建的原因,总结该机制成立至今所取得的成果,解析其在推进过程中存在的风险,并就如何进一步促进澜湄合作发展提出若干对策建议。

 

1 澜湄合作机制建立的原因

 

澜湄合作机制的成功创建是作为制度倡议方的中国与作为参与方的中南半岛五国基于各自的利益和战略考量共同促成的结果。此外,澜湄合作的高效发展还得益于该地区特有的一系列有利条件。

(一) 制度倡议国视角: 中国对区域引领地位的追求。国际制度中的大国通过权力分配优势能够分地将该制度体系私有化,以实现其国家利益,这是大国愿意付出成本建设国际制度的重要动力。作为澜湄合作的首倡国,中国通过向其他五国提供非对称的资金、技术和人力资源支持,引领推进澜湄合作的创立与发展进程,实际上包含了中国加强与中南半岛乃至东南亚地区诸国外交关系,提升自身在该地区引领地位的追求,具体目的体现在以下四个方面:

  第一,扩大投资与产能合作,增强中国经济辐射力。从国内层面看,寻求扩大海外投资和产能合作是当前中国宏观经济政策的一个重要方面。中南半岛五国在基础设施建设和工业化发展方面存在较大的需求缺口; 与世界其他区域相比,该地区又具有与中国地理毗邻、外交关系亲密、经济基础良好、社会文化环境友善等比较优势,可以成为中国寻求对外经济合作的突破口。在第 17 次中国-东盟(10+1)领导人会议上,中国领导人在提出澜湄合作倡议时也强调,要将中国部分优质产能转移到包括中南半岛五国在内的东盟国家。从国际层面看,扩大对中南半岛国家的投资与产能合作可以有效增强中国在该地区的经济辐射力。中国在过去较长时期内对中南半岛的经济辐射能力相当有限。以对外直接投资(FDI) 为例,2012 年中国对五国的FDI 占各国吸收外来 FDI 总量的比重尚不足 7%,而同年日本的占比则高达 40%。基于此,倡导成立澜湄合作一方面可以以提供制度保障与政策鼓励的方式为中国企业“走出去”创造动力; 另一方面,中国可以通过输出国内富余的资本和相对先进的技术与管理经验,加强中南半岛国家与中国的经济联系,在缩小双方经济发展差距的同时,扩大中国在中南半岛乃至整个东南亚地区的经济影响力。

  第二,通过提供公共产品,树立中国国际威望。目前中南半岛上“中国威胁论”仍甚嚣尘上,主要原因之一是中国尚未能在该地区树立起真正的大国威望,即中南半岛国家出于对中国能力和行动的信服而自愿追随中国。而国际威望主要来源于大国为其他国家提供公共产品的行为与由此形成的信誉。

  在 2013 年 10 月召开的首次周边外交工作座谈会上,中国声明将主动承担周边区域合作责任,明确提出“让周边国家得益于本国发展”。澜湄合作的成立可以视为对这一承诺的实践。该机制将扩大中国为相关国家提供公共产品的渠道,直接惠及中南半岛国家的经济与社会发展,有利于重塑各国民众对中国的形象认知,进而在政府层面增进国家间的友好互信,使相关国家在国际事务上更加积极地支持中国。

  第三,制定技术标准,培育共同市场。在现代国际关系中,争夺技术标准的制定权是世界主要国家产业竞争的重要形式之一。湄公河五国的技术发展水平相对较低,目前尚不完全具备自主形成体系化的技术标准的条件。五国在澜湄框架下开展与中国合作,接受中国的资助与技术援助,也就意味着沿用中国制定的一系列技术标准。从澜湄合作的几个前期项目的实践来看,中国确实日益接近成为技术标准制定国的目标。中泰铁路是泰国第一条标准轨高速铁路,该铁路的全部设计、监理工作都由中方负责,并使用中国技术、标准和装备; 中方还推动在该地区建设北斗卫星定位导航服务系统,并帮助柬埔寨等国发射通讯卫星,尝试在民生领域制定通讯系统的技术标准等。以澜湄合作为契机,中南半岛可以作为中国制定并推广技术标准、培育共同市场的起点。

  第四,传播中国发展理念,提升国家软实力。在澜湄合作框架下,中国通过帮助湄公河国家进行产业升级、建设基础设施等经济领域的合作,可以使各国更为切实地感受到中国的经济实力与多年来的发展成果,增强这些国家对中国发展道路的认同,提升中国的软实力,进而为中国获取区域领导地位奠定基础。

(二) 制度参与国视角: 中南半岛五国对区域公共物品的需求。在中南半岛上的国际制度竞争异常激烈的背景下,作为澜湄合作伙伴国的中南半岛国家选择积极参与由中国倡议的澜湄合作,说明各国对该机制框架下的公共物品存在特殊需求,主要体现在以下四个方面:

  第一,通过多边合作框架稳定获得中国的经济支持。中南半岛五国虽然自然资源丰富,但受限于开发能力与技术水平,资源优势无法较好地转化为经济优势,尤其表现在基础设施建设的整体滞后,其中交通运输与能源开发是建设缺口最大、也是需求最为迫切的两大领域。在澜湄框架下,中国承诺在这些领域为中南半岛提供物质支持 (包括资金、技术等) 。伴随着基础设施条件改善的是外来投资的增长,这是中南半岛国家突破当前经济发展瓶颈的必要条件,也是它们积极支持澜湄合作倡议的最主要原因。此外,中南半岛五国在民生发展方面也存在对外来援助的较大需求。而澜湄合作优先发展民生项目,援助这些国家兴建医院与学校,或为其民众提供医疗服务与职业培训等,切实满足了各国的相关需求。对于中南半岛五国而言,以成员国的身份参与澜湄合作可以搭乘中国经济快速发展的“便车”,享受中国提供的诸多物质性公共产品,而这些公共产品又是当前各国经济与社会发展所迫切需要的物质基础,因此积极响应中国提出的澜湄合作倡议是一种理性选择。

  第二,借助区域协调机构反向规范大国行为。国际制度的功能之一在于将大国的权力政治与国际行为限制在特定的规则框架内,在一定程度上降低了大国行为的不确定性,从而为制度内小国维护自身利益提供保障。中南半岛五国积极参与澜湄合作,在某种意义上正包含了这些国家应对中国实力崛起,反向驱使中国对中南半岛的外交行为进一步规范化的利益考量与期望。从中南半岛五国的角度看,在中国国力迅速崛起已成既定事实的背景下,这些国家参加由中国组建的澜湄合作机制并在该框架下进行外交博弈,在一定程度上可以将中国对该地区的外交决策制度化、可预期化,争取与中国在多边对话中解决争端和矛盾,增加其与中国进行相关议题谈判的集体性筹码,帮助五国更有效地争取国家利益。

  第三,借助多边参与平台改善本国的周边环境。作为一个多边参与平台,澜湄合作将为中南半岛五国之间加强沟通、增进理解创造机会,也在某种程度上提高了各国在地区内的存在感与话语权。以缅甸为例。无论是在国际社会上,还是在中南半岛地区,该国长期处于相对边缘的位置。在大湄公河次区域经济合作 (GMS) 框架下,亚开行针对该区域的综合性援助项目截至 2015 年 12 月共 110 个,其中对缅甸的国别项目共 4 个,远低于越南的 15 个和柬埔寨与老挝的 9 个,也略低于中国的 6 个; 由美国主导的“湄公河下游倡议”于 2009 年正式成立,而三年后缅甸才被正式纳入该组织; 缅甸还被排除在湄公河委员会 (MRC) 的成员国之外,在该机制中仅以对话伙伴国的角色存在。对于缅甸而言,被接纳为澜湄合作成员国,既代表了其他成员国对其作为一个正常国家的认可,也是该国改变其边缘地位,增强在中南半岛的存在感与话语权的重要契机。

  第四,中南半岛上原有国际制度的过剩与低效强化了相关国家对新机制的需求。中南半岛存在明显的“制度过剩”现象,主要表现在国际制度数量繁多,但既有制度安排的绩效不足。即使是在该地区存续时间较长、影响力相对较大的 GMS 与 MRC也存在制度化水平较低、中南半岛成员国在机制内的决策自主权有限或资金供给不足等多个“短板”,难以满足中南半岛五国对于物质援助和制度性权力的日益增长的需求。在此背景下,这些国家转而将其需求诉诸澜湄合作这一新机制。

(三) 澜湄合作的有利条件与基础。第一,澜湄合作制度结构设计相对合理。一方面,澜湄合作的制度成员国数量有限。按照集体行动的规律,小集团与大集团相比在提供集体物品方面一般具有运作效率更高、福利浪费更少的特点。目前澜湄合作仅有六个成员国,在机制内部的相关决策上更易于达成一致意见。更重要的是,由于成员数量较少,各国 (尤其是中南半岛五国) 可以在澜湄合作框架下的资源分配中获得更大比重的福利,各国的利益与意见也能够在更大程度上得到兼顾或重视,这有利于增强资源分配的效果,进而提高成员国参与澜湄合作的积极性。

  另一方面,制度内部存在明确且积极的公共产品提供者。在集体行动中,成员国的“规模”也对集体物品的提供产生关键影响; 部分国家在集体行动中获益较大,因此即使它们不得不承担全部成本,也愿意提供这种集体物品。在澜湄合作中,中国的经济力量远超其他成员国,同时具有承担制度内引领者角色的意愿,这在某种程度上减少了澜湄合作的建设与运行阻力。事实上,澜湄合作的顺利筹建与迅速发展一直离不开中国的大力支持。迄今为止,中国主办了第一届领导人会议,在国内成立围绕澜湄合作的水资源合作中心、环境合作中心、综合执法安全合作中心、全球湄公河研究中心四大机构,增强该机制在具体问题领域的专业性; 出资设立澜湄合作专项基金,用以援助成员国的经济社会建设; 鼓励中资企业向中南半岛国家注资,分享中国的技术研发成果等。

  第二,中国与中南半岛五国存在“唇齿相依”的地缘关系。毗邻的地理条件是中国加强与中南半岛国家合作最为得天独厚的优势。绵长的边境线、紧邻的国土与共享的河流为中国与中南半岛各国实现交通运输上的互联互通提供了难得的便利条件。此外,国土相邻、河流共享也意味着相关国家在边境安全、水能开发与利用等方面休戚与共。一国内的毒品贩卖、人口非法流动、自然灾害以及国内社会动荡的问题都极有可能扩散成为地区性问题,波及周边国家的稳定与发展,这使得各国不得不高度重视其他国家的经济社会状况、政治局势与对外关系,也促使各国在应对相关问题时更加主动地开展与其他国家的合作。

  第三,中国与中南半岛国家经济联系密切互补。当前澜湄六国分别处于不同的经济发展阶段。与中南半岛五国相比,目前中国总体经济发展水平相对较高,具体表现为人均 GDP 远高于五国,工业增加值占 GDP 比重与总储蓄占 GDP 比重都具有明显的领先优势。这一经济发展差距可以转化为中国与中南半岛五国的经济互补性: 一方面,经济发展水平相对较高的中国具有成熟的工业化发展经验、较强的对外投资意愿和产业转移的能力,而另一方面,经济发展总体较低的中南半岛国家则在这些方面存在迫切的需求。

  经济发展互补性强的另一个重要表现是中国与中南半岛五国的贸易与投资关系日益深化。以2013 年为例,中国成为柬埔寨、泰国和越南的第一大贸易伙伴国,也是老挝与缅甸的第二大贸易伙伴国。与此同时,中国正逐渐发展成为这些国家外来直接投资的主要来源国。2013 年,中国是老挝的第一大 FDI 来源国,也是柬埔寨、缅甸、泰国的第二大FDI 来源国以及越南的第五大来源国。密切的经济联系为各国在澜湄合作框架下进一步开展经济领域的合作打下坚实的基础,自该机制建立以来,中国政府也一直致力于通过经贸合作增强澜湄合作的号召力与影响力。

  第四,中国与中南半岛五国共享同源或亲近的社会文化。六国同处佛教文化圈,各国在宗教信仰上有天然的亲近性。历史上,发端于先秦时期的朝贡制度实际上为古代中国与周边国家提供了社会文化互动的重要平台。通过朝贡制度,中国与包括中南半岛五国在内的周边国家建立起一种实质的贸易关系,实现了物质上的流通; 而中华理念、文化与思想也通过这些途径在这些国家得到传播。此外,东南亚是海外华侨华人最为集中的地区。华侨华人一直是其迁居国与中国民间交往的关键纽带,华商在中国与中南半岛国家的交往中还扮演着吸引中资进入中南半岛的角色。尽管这一过程可能发生一些摩擦,但这种民间层面的深度关联有助于敦促各方政府更为审慎地处理与彼此的关系,也可能成为各方选择合作而非对立策略的动机。

2 澜湄合作的成果与特点

  澜湄合作经过三年的发展,如今已基本形成较为成熟的制度框架。在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五大优先领域里的具体项目实施的效果逐渐显现。此外,作为一个多边合作平台,澜湄合作在增进中国与中南半岛国家间关系上也发挥了积极作用。

(一) 制度设计渐趋成熟。澜湄合作的顶层对话机制以领导人会议为主,辅之以外长会议、外交高官会,再由各国的秘书处或协调机构负责机制内的行政性事务及对上述会议相关决议的落实。这种制度结构既提供了政府最高领导人的对话平台,提升了澜湄合作作为一种国际制度的层级及其在区域合作中的重要地位,又包含了召开频率更高的外长与外交高官会议,确保各国能够通过该机制开展密切的交流,增进对彼此的了解,还以专设秘书处作为日常行政机构,确保澜湄合作的各项事务得到落实,由上而下形成一套严谨且相对完善的决策与执行体系。

  澜湄合作在合作平台的设计方面呈现出所涉议题广泛、平台类型多元的特点。目前针对特定议题领域的合作平台包括联合工作组会与合作中心两大类,前者是以会议的形式存在,主要参会者是各国相关部委的官员及相关领域的从业者,主要作为各国政府就特定议题领域进行意见沟通和信息共享的渠道; 后者为专业性更强的实体机构,其主要职责包括落实各层级会议达成的协定,同时为澜湄合作的实际开展提供智力与人力支持。这两类平台相辅相成,共同推进澜湄六国在具体议题领域合作的深化。

  除了政府之间的常设性交流机制外,澜湄合作还成立或举办了澜沧江—湄公河文化论坛、环境合作圆桌对话、澜湄次区域国家商品博览会等非常设性交流平台。这些平台或活动的参与者甚至主办方以民间个人或团体为主,是真正意义上的民间交流平台,既填充与完善了澜湄合作的制度架构,也有效促进了澜湄国家间的“民心相通”。

(二) 项目实施成效初显。在澜湄合作首次领导人会议上,中国提出在五年内出资 3 亿美元为湄公河五国中小型项目的建设运行提供支持。此外,中国还积极引进丝路基金和亚投行的资金并设立了 100 亿元人民币优惠贷款和 100 亿美元信贷额度,用以支持澜湄地区基础设施建设和产能合作项目。丰富的资金来源是澜湄合作项目得以顺利开展的重要前提。

  截至目前,澜湄合作在第一次领导人会议上提出的 45 个早期收获项目和第二次外长会议中方提出的 13 个倡议已取得实质进展。在澜湄合作专项基金的支持下,中国已先后与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国分别签署了两轮项目协议,截至 2019 年 3 月已为百余个中小型项目提供资金支持。为适应中南半岛各国国情的特殊性,在当前阶段澜湄合作所资助的项目以国别项目为主,区域项目 (或多边项目) 为辅。

  一方面,区域项目有效解决了中南半岛的共同难题。作为一项区域性制度安排,澜湄合作必须通过某些区域层面的项目把成员国联结起来,这既有利于发挥规模效应以达成解决各国共同难题的目标,也能够通过项目实践增强该机制的多边协调能力。目前,澜湄合作主要在水资源与航运开发、科技教育与医疗卫生领域推进区域项目的实施。水资源的分配矛盾与航运开发是澜湄国家高度关注的热点问题,也是这些国家利益的交汇点。自澜湄合作启动以来,以妥善解决水资源利用问题及提高六国的航运联通水平为目的的区域项目开始进入规划或落地实施阶段。中南半岛五国在科技教育领域的发展水平相对较低,这是阻碍各国经济社会发展的关键因素之一,提高本国的科教水平也因此成为这些国家的共同利益所在。澜湄合作框架下的一些区域项目则针对性地为各国提供了丰富的科教发展资源。此外,这些国家在医疗卫生领域同样面临资源供不应求的难题,而在区域层面开展医疗卫生项目 (如“湄公河光明行”等) 也成为澜湄合作的特色成果之一,有效推动了澜湄国家医疗卫生事业的发展。

 

 

  另一方面,国别项目精准对应了各国的现实需求。除了在经济发展水平方面具有共性外,由于澜湄国家的自然条件、历史基础、政治制度等各有特征,当前各国对澜湄合作的诉求存在一定的差异。基于此,澜湄合作中的项目选择和安排兼顾了湄公河国家的不同需求,导致在各国重点推进的项目类型各有所异。

  目前澜湄合作下的柬埔寨项目在数量上领先于中南半岛其余四国,项目类型也更为多样化,包括交通设施建设、能源开发、通信与互联网设施建设、经贸合作区建造与运营等。而在老挝推进的项目数量以能源开发工程居首位,迄今中国在澜湄框架下对该国投资了多座水电站和输电线路或电网等配套设施。此外,中老铁路也是澜湄合作的重点项目之一,将使老挝实现从“陆锁国”到“陆联国”的转变。

  缅甸项目在数量上并不突出,但在中缅两国乃至国际社会上却不乏影响力,其中以中缅油气管道最为突出。中缅油气管道是澜湄合作在缅甸开展的最大能源项目。该项目既能将缅甸的资源优势转化为经济实力,也使中国纾解了只能通过马六甲海峡输入石油天然气的困境,对双方的经济发展与能源安全具有重要的战略意义。

  作为一个新型工业化国家,泰国经济实力在中南半岛上居首位,因此对于澜湄合作所提供的物质性资源的需求相对较小。澜湄合作框架下的泰国项目在数量上远远少于在其余四国实施的国别项目,但总体质量较高。目前较有影响力的项目是中泰铁路和泰中罗勇工业园。中泰铁路是泰国第一条标准轨高速铁路,也是建设泛亚铁路和实现中国与中南半岛互联互通的重要环节,该项目已成为中国高铁“走出去”的重要标志。泰中罗勇工业园是 2006 年由中国华立集团与泰国安美德集团在泰国合作开发的面向中国投资者的现代化工业区。在澜湄合作启动以后,该项目又被列入合作示范项目的名单,成为提高中泰两国产能合作水平的重要力量。

  与泰国相似,澜湄合作框架下的越南项目也比较少,其中成效最突出、影响最大的当属工业园。截至目前,中国在越南建立了五个主要的工业园区,其中龙江工业园建设最为成熟。

(三) 多方关系日渐深化。澜湄合作的另一大成果表现为澜湄国家之间合作关系的深化。在经济领域,自澜湄合作启动以来,六国的贸易、投资联系日益增强。2017 年,中国同湄公河五国贸易总额达1818 亿美元,同比增长18%;2016 年中国累计对湄公河五国直接投资超过 34 亿美元,同比增长率高达85%,虽然 2017 年的投资略有回落, 但仍维持在33.4 亿美元的额度上。贸易额与投资额的增长意味着中国与湄公河五国的经济相互依赖程度加深,双方都将日益重视彼此在本国经济发展中的作用。

  在政治领域,以澜湄合作为契机,近三年来澜湄国家的政府间交流日益频繁化,友好程度也有所提高,这主要表现在高层互访更为频繁,政策协调效果有所增强等。一是据不完全统计,从 2016 年 4 月至2018 年 6 月,澜湄六国之间的高层互访次数多达 20余次,其中近一半为中国与中南半岛国家间的互访。二是澜湄国家的关键矛盾之一是水资源的分配。但自澜湄合作倡议提出以来,围绕该问题的矛盾得到一定程度的缓解,通过“放水外交”,在各国建立相互理解、互帮互助的关系逐渐由口号转变为行动。此外,近年来中国先后与越南、泰国、柬埔寨等国确立了战略对接目标,即中国的“一带一路”倡议、“中国制造 2025”、“十三五”规划等与越南的“两廊一圈”,泰国的“泰国 4.0”、“东部经济走廊”,以及柬埔寨的国家发展战略、“2015-2025 工业发展计划”等,有效增强了相关国家在政策战略上的协调性。

  在社会文化领域,澜湄国家之间的民间往来更为频繁,民心相通水平也明显提升。一方面,在澜湄合作框架下的诸多由中国高校与教育机构组织的培训与学习活动 (如成立澜湄国际职业学院等) 得到湄公河国家民众的积极参与与反馈。另一方面,澜湄国家间的旅游互访规模不断扩大。2016 年以来中国赴中南半岛各国旅游的人数都有所增加,其中赴泰旅客人数最多,2017 年已达 980 万人次。旅游不仅是文化传播与交流的途径,也是增进民间理解与友谊的重要方式,目前已逐渐发展成为澜湄人文交流最活跃的推动力之一。

3 澜湄合作面临的风险与挑战

  自成立至今,澜湄合作已取得显著成效,但要推动澜湄合作的进一步发展,扩大该机制的影响力,可能或已经面临不少风险与挑战,主要体现在中南半岛内部的经济、政治、外交与社会文化风险,以及域外大国介入所带来的地缘竞争挑战两大方面。

(一) 中南半岛的内部风险。在经济方面,中南半岛国家普遍存在发展不成熟与法制不完善的问题。中南半岛多数国家处于较低的经济发展阶段,这对于澜湄合作而言既是一种机遇,也是潜在的风险。经济发展较为落后表现为配套基础设施不完善、劳动力受教育水平较低、社会生产率低下、市场容量小等,这可能导致这些国家的生产活动在上下游产业合作中难以达到中方或世界较高的质量要求,增加了投资方评估生产成本与收益的难度。此外,尽管近年来中南半岛国家的总体 GDP 增长率较为可观,但其他宏观经济指标,如通货膨胀率、公共债务等的变化趋势则难以把握,成为经济发展不稳定性的根源,也增加了外来投资成本与收益的不确定性。

  中南半岛国家经济发展水平较低与经济领域的法制建设不完善是一个问题的两个方面,二者互为因果。在中南半岛国家,主要表现在金融体系建设较为落后,金融部门、融资模式与监管体制这三大重要的组成部分发展尚不成熟,经济发展高度依赖国际投资,因此各国无法抵抗较强国际经济波动,外汇市场和实体经济市场易受国际金融环境的影响。

  在政治领域,中南半岛部分国家的政府治理能力相对较低,个别国家政权更迭的不确定性较大。首先,中南半岛五国基本都存在不同程度的政治腐败问题。当政治腐败问题与党派斗争挂钩时,涉及外来投资的大项目往往成为反对党或新上位政党谋求利益、巩固权力的筹码,这又进一步增加了项目投资方或实施方的负担。以中泰铁路为例,在英拉政府被颠覆后,英拉被指控在大米案中犯有渎职罪和纵容腐败罪,最终导致中泰铁路项目进程被迫中断。此后虽然中方与新政府开展新一轮谈判并取得成功,但也意味着在该项目中中方在实施前期付出的时间与物质成本比预期成本多出了一倍

  另一个直接结果是社会治安紊乱,这一问题在中南半岛五国中普遍存在。金三角地区 (缅甸、老挝、泰国的交界地带) 是毒品贸易、人口贩卖、偷渡、走私、非法赌博等犯罪行为的集中地,也是整个中南半岛社会治安的隐患,随时威胁着外来投资者的生命财产安全。这些问题并非无法根治,相反主要源于相关政府的治理不力。

  此外,中南半岛五国中,除了越南与老挝政权较为稳定外,缅甸、泰国与柬埔寨都不同程度地存在非正常更迭的风险。

  在对外关系方面,澜湄国家之间的多组外交关系存在着历史恩怨、领土争端与现实利益对立等潜在隐患,导致澜湄合作成员国关系的预期不稳定。南海争端是横亘于中国与东南亚国家间的一颗“不定时炸弹”,在中国与中南半岛国家的关系中,中越关系受此影响最为明显。澜湄合作机制建立以来,虽然中越两国未曾因为南海争端而发生关系严重恶化的情况,但在争端得到根本解决以前,中越关系可能无法长期趋稳。2018 年 3 月,越南先后与印度、孟加拉国、新西兰、澳大利亚、韩国、印度尼西亚、法国发表联合声明,都谈及了南海问题,就在某种意义上释放了该国对南海问题的高度关注,而中国也无法在领土主权问题上作出让步,这意味着当前中越友好关系的不确定性较强,澜湄合作框架下的中资项目随时可能面临中越关系恶化所带来的停工风险。

  此外,历史上的越南曾侵略过柬埔寨,现实中又与柬埔寨存在一些岛屿与陆地领土之争,因此柬埔寨政府与普通民众对越南仍存有反感情绪。20 世纪 80 年代以来,泰国与越南多次发生渔业纠纷,其渔船经常遭受越南的扣押。这些小冲突也成为中南半岛五国外交关系的不和谐因素,虽然不会从根本上动摇澜湄合作的基础,但可能在一定程度上制约澜湄合作的深入发展。

  在社会文化领域,中国与中南半岛国家之间价值观念的冲突,以及各国内部的民族主义情绪是澜湄合作的潜在风险。澜湄合作框架下的诸多项目都与中南半岛当地民众存在直接的对接关系,这意味着各国民众文化价值观的碰撞不可避免。虽然中国与中南半岛国家文化根源相近,总体上具有一定的相似性,但由于国家经济发展阶段存在差异,而且各国接受外来文化熏陶的方式与程度不同,中国项目投资方与当地民众在日常相处中也可能出现文化价值观念的冲突。

  中南半岛五国的国内社会都不同程度地受到民族主义情绪的影响,这也是阻碍澜湄合作进一步深化的重要因素。东南亚地区自 16 世纪起就遭遇西方殖民者入侵,冷战期间又处在美苏竞争的漩涡中,这种经历增强了相关国家民众的民族荣辱感,尤其在对外交往中,这些国家的民众更倾向于将现实的利益冲突上升到国家与民族的生存荣辱,从而萌生偏激的民族主义情绪。

(二) 域外大国政治竞争的风险。自 20 世纪 90年代以来,包括中国在内,各种域外力量在中南半岛倡议或支持创建了不同的国际制度,这是有关国家在该地区进行政治竞争的主要表现之一。澜湄合作机制作为中南半岛上的国际制度的“后来者”,在扩大自身影响力的过程中势必受到由其他国家及其主导的国际制度的挤压。目前,中国强化澜湄合作主要面临来自日本、美国、东盟和印度四股力量的竞争压力。

  第一,日本通过 GMS 的先发优势压缩澜湄合作的发展空间。20 世纪 90 年代以来,以建设 GMS 为契机,日本对中南半岛地区给予了高度的政策关注与实质援助,使其在中南半岛的政治经济影响力与日俱增。日本对中国的崛起持警惕态度,因此随着澜湄合作的发展,日本可能采取更强势的外交政策防止中国在该地区“一家独大”。此前,日本希望GMS 将中国 (主要是云南和广西省份) 排除在外,建立仅包括中南半岛五国的合作机制,但该提议由于与成员国的利益不符,一直以来都未能得到实现。在澜湄合作筹备期间及成立之后,日本作出了一系列反应: 先是煽动舆论,评论澜湄合作机制是中国争夺“水霸权”的步骤,后又提出将在 3 年内向湄公河国家提供 7500 亿日元 (约合 374 亿元人民币) 的官方发展援助,以期抵消中国主导的澜湄合作机制在中南半岛的影响力。

  第二,美国将南海争端作为遏制中国的筹码。美国持续在南海争端上作文章,并试图以此离间中国与中南半岛相关国家之间的关系。2018 年以来,美国不仅在舆论上造谣,引发有关国家的恐慌心理,而且强化与东盟国家尤其是越南的军事关系,具体举措包括赠送军舰、美国军舰外访、联合军演等。南海争端本是澜湄合作进一步发展的潜在阻碍之一,中美在中南半岛或东南亚地区的地缘政治竞争更加剧了争端局势的不确定性。如何应对美国在中南半岛对中国的遏制将是澜湄合作未来发展需要解决的难题之一。

  第三,东盟警惕中国在东南亚区域合作中主导作用的增强。从东盟的视角看,中国主导建立澜湄合作,向中南半岛五国倾斜性地提供资源,理论上将在一定程度上削弱东盟作为一个区域组织的整体性,会对东盟产生分化效应。不仅如此,澜湄合作也被认为动摇了东盟在东南亚地区与大国开展外交活动的权威性地位,这可能引发东盟对澜湄合作的顾虑。随着澜湄合作影响力的扩大以及中国在中南半岛次区域合作中地位的提升,东盟可能产生警惕心理。一直以来,东盟通过“大国平衡”战略巧妙地维持美国、日本和中国在东南亚的“均势”地位的一系列政策与行动,足以证明东盟并不希望中国成为东南亚区域合作占据绝对的优势地位。因此,澜湄合作的未来发展可能还将面临来自东盟的间接阻挠——不直接反对澜湄合作及中国在其中的引领地位,而是通过支持日本、美国扩大其在东南亚的影响力,并以此遏制中国通过澜湄合作提升其在区域内政治地位的行为。

  第四,印度通过“东向行动”政策稀释中国影响力。2014 年,刚上任印度总理的莫迪在第 12 届印度—东盟峰会上提出“东向行动”政策 ( Act East Policy) ,该政策是对“东向”政策的继承与升级,印度领导人更加直言不讳地表达这一政策所包含着的“大国平衡”含义。在具体行动上,2016 年以来印度采取了拉拢包括中南半岛五国在内的东盟国家的多项举措,包括启动加拉丹多模式交通运输项目,其中最重要的举动为斥巨资修建印缅泰三边高速公路;邀请东盟国家参观印度的阅兵; 在南海有争议的海域与越南合作勘探开采石油等,在扩大印度在东南亚地区经济与政治影响力的同时,稀释中国在该地区的既有优势。

4 结论和建议

 

作为澜湄合作的首倡国,中国在解决或应对该机制的问题与风险、推动澜湄国家务实深化合作上负有更大的责任,也具有更强烈的诉求。为了促进澜湄合作的进一步发展,中国政府应该恰当利用该机制的既有优势和有利条件,不断扩大澜湄合作的影响力; 同时对当前面临的诸多问题与风险有清楚的认知,作好充分的应对准备。具体而言,可以在以下四个方面推进澜湄合作:

  第一,进一步完善澜湄合作的相关制度安排。深度的国际合作需要完善的制度安排。尽管澜湄合作的制度建设在短时间内已取得诸多重要成就,但从长远看,该合作机制在制度建设上还存在诸多进一步完善的空间,具体可以在以下几个方面进行加强: 建立澜湄合作工商峰会、建立更加完善的部长级磋商渠道、建立澜湄争端解决机制和风险预警系统,以及建立澜湄合作项目事后评估机制等。

 

  第二,拓宽合作领域,丰富合作内容。截至目前,澜湄合作在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫领域已取得实质性进展,但要最终发展成为全方位的区域一体化合作机制,澜湄合作不能局限于现有的领域,而要弥补其在金融、执法领域上的短板,同时进一步开拓社会民生领域的合作,具体而言包括创建澜湄金融合作体系,提高合作稳定性;加强执法合作与治安信息共享,维护社会稳定; 在项目实施方面,适当增加民生项目的数量与比重等。

  第三,协调域外力量,增加利益攸关方。中国可以寻找中国与以东盟为代表的域外力量的利益交汇点,以共同利益为基础寻求双方在中南半岛上合作的可能性; 同时创新制度形式,比如邀请亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、世界银行、东亚宏观经济研究办公室等国际组织作为观察员参与澜湄合作领导人会议及其他高级别会议,增加利益攸关方,扩大澜湄合作的开放性,以缓解外界疑虑。