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专家观点

发展地区主义与东亚合作

来源: 作者:魏玲 发布时间:2019-03-22

  【关键词】发展地区主义 东亚 发展安全 主导性实践 南海

  内容提要

  冷战后两极格局瓦解,国际关系主流理论倾向于预测东亚地区会出现动荡和冲突。然而,近30年来,东亚地区不仅维持了总体和平,而且还成为世界上最具经济活力的地区。主流理论预测错误的一个主要原因在于其高度抽象性和非历史性,它们普遍忽视历史进程和本土性。后冷战时期东亚国家共同面临的核心问题是发展问题,发展主导了地区进程,从而维护了东亚稳定,推动了东亚合作。本文将以经济发展为核心的地区进程称为发展地区主义。经济发展是东亚各国共享的背景知识,是东亚进程的主导性实践,决定了地区进程的主要内容和国家间互动结构。发展地区主义以发展安全为根本规范,以实用主义、灵活性和共同进化为特征,培育了合作习惯,并为地区共同体建设提供了条件。本文以南海争端与合作为例,说明即便是在最为敏感的领土争端领域,发展地区主义进程也可以化解冲突,维护地区稳定,促进国家间合作。

 

  导 言

  冷战后地区冲突与合作冷战后,两极格局瓦解。西方国际关系理论认为,此前被两极格局所抑制的次体系矛盾和冲突将集中爆发,因而对冷战后东亚的地区进程做出了悲观预测。新现实主义认为中国快速崛起改变了地区力量平衡,因而权力竞争导致的冲突将先后发生于中日之间和中美之间。新自由制度主义认为东亚地区进程的制度化水平较低,不足以为国家间合作创造有利条件,不足以维护东亚永久和平。建构主义认为东亚各国身份迥异,相互认同不足,还没有形成合作的文化,和平无法保障。然而,近30年来,东亚地区不仅维持了总体和平,而且还成为世界上最具经济活力的地区,地区一体化进程与地区各国经济增长并行发展。为什么主流国际关系理论对东亚地区进程的预测是错的?

  预测错误的一个主要原因在于主流理论的高度抽象和非历史性,它们普遍忽视历史进程和本土性。以非历史的抽象结构来预测社会进程必然面临极大的风险。后冷战时期东亚国家共同面临的核心问题是发展问题,发展主导了地区进程,从而维护了东亚稳定,推动了东亚合作。冷战结束以来,中国经历了近20年两位数的增长,成为世界第二大经济体。与此同时,东盟国家也得到快速发展。自以东盟与中日韩(以下简称“10+3”)合作为标志的东亚地区一体化进程启动以来,东盟平均经济增速超过世界平均水平2~3个百分点。2006~2015年,东盟国家的国内生产总值增长了66%,东盟经济共同体成为世界第五大经济体,同时也是仅次于中国和印度的亚洲发展速度第三的经济体。不仅如此,东亚一体化进程也迅速发展,整个地区富有经济活力,成为世界上最具活力的地区之一。2002年,“10+3”领导人会议接受了东亚展望小组的建议,将东亚共同建设确立为地区合作的长远目标。2012年,“10+3”纪念峰会采纳了东亚第二展望小组的建议,确定了在2020年建成东亚经济共同体的目标。尽管东亚经济增长与一体化进程取得了上述重要进展,但是国际关系学界对于东亚的经济发展,及其在促进地区和平、构建地区共同体方面的重要作用依然研究不足。

  本文将以经济发展为核心的地区进程称为发展地区主义。经济发展是东亚各国共享的背景知识,是东亚进程的主导性实践,决定了地区进程的主要内容和国家间互动结构。发展地区主义以发展安全为根本规范,以实用主义、灵活性和共同进化为特征,培育了合作习惯,并为地区共同体建设准备了条件。本文以南海争端与合作为例,说明即便是在最为敏感的领土争端领域,发展地区主义进程也可以化解冲突,维护地区稳定,促进国家间合作。

  1.演进中的结构、施动者和过程

  关于东亚和平与冲突研究的现有文献大致可以被归纳为以下三类,这些研究的重点分别是结构、施动者和过程。在这些文献中,有的没有预测到东亚的和平与合作,有的则无法对地区进程的动力和活力给出充分或准确的解释。

  (一)结构和权力竞争

  新现实主义、新自由制度主义和社会构建主义都是结构理论。国际体系是否能维持稳定分别是由物质实力结构、国际制度结构和国际文化结构决定的。新现实主义认为,中国物质实力的持续迅速增长将不可避免地导致权力竞争和权力转移,首先是发生在地区层面的中日冲突,然后是在全球层面的中美冲突。近年来,一些学者提出了东亚二元结构论,即东亚存在中国主导的经济结构和美国主导的安全结构,二元结构的加强会增加区域秩序的不确定性和冲突的风险。新自由制度主义认为只要美国主导的制度和规则继续强化其全球领导地位,则美国的全球霸权地位就可以维持。因此,东亚地区的稳定就在很大程度上依赖于美国制度性权力的强化,而中国制度性权力的加强则被认为是对美国在东亚地区霸权的根本性挑战。社会建构主义认为,由于东亚地区的差异性太大和具有多样性,国家之间普遍没有形成相互认同,合作文化或共同体文化尚未形成,因此地区和平与合作难以保障。上述理论都没有预测到东亚国家经济快速增长和地区和平、合作与一体化进程的平行发展。然而,冷战结束后,尤其是地区一体化进程启动以来,东亚地区不仅没有发生大规模冲突,而且见证了地区合作制度与地区合作进程的繁荣与发展,建立东亚共同体已经被确立为地区进程的长远目标。

  (二)施动者与地区秩序

  一些学者强调地区主要行为体或施动者在构建地区秩序中的作用。例如,阿查亚研究了东盟在构建东盟方式中的作用,以及在东南亚次地区建立安全共同体的进程。尽管东盟已经成功地使国际规范本地化,并将东盟方式扩散到更广泛的地区,实现了大国的社会化,建立了以东盟为制度中心的地区合作架构,但是仅靠东盟一家的力量是不可能保证东亚和平与合作的。卡赞斯坦和米尔斯海默强调美国在维护东亚稳定和秩序方面的作用。卡赞斯坦认为东亚地区秩序是通过美国的双边安全同盟来维护的,日本是美国帝权体系在东亚的核心国家,日美相互认同是维护东亚秩序的关键。米尔斯海默指出,美国通过离岸平衡来维护体系稳定。在他们的分析中,中国和东盟在区域进程中的作用被忽视了。康灿雄提出,历史上以中国为主导的地区等级体系是维护东亚稳定的关键因素,地区国家普遍追随中国,而不是制衡中国,中国的强大和稳定决定了地区体系的稳定。然而,朝贡体系与现代威斯特伐利亚体系存在一个根本区别,即主权规范,且当代的东亚国家在互动实践中往往避免在大国之间选边站队。

  (三)过程和权力的社会化

  近年来,过程建构主义兴起。越来越多的著述超越了结构和施动者二分理论,以过程模式来解释东亚和平与合作,提出东亚地区一体化是由过程主导的。不同学者对过程的界定不同。有学者把这个过程界定为制度化过程,认为东亚地区合作的制度化水平较低,并没有产生真正意义上的一体化。与欧洲一体化基于条约不同的是,东亚地区进程基于缺乏法律约束力的宣言和声明,这导致地区进程很难实现有形的制度化合作成果。但是,“东盟方式”的一个突出特点就是非正式性和最低程度的制度化,而且“东盟方式”在实践中被证明是有效和成功的。自1967年成立以来,东盟在促进东亚和平与合作方面发挥了重要作用。东亚一体化进程启动后,“东盟方式”从此地区扩散到整个东亚地区,并实现了大国的社会化;东盟始终处于地区合作的“驾驶席位”,“东盟中心”成为地区规范中的核心规范,因此东亚和平与合作过程就是主要大国的社会化以及“我们感觉”的构建过程。维护合作关系是过程的核心,也是过程发展的动力。但是,这个解释依然不够充分。尚未回答的问题是,为什么东亚国家要将合作置于地区议程的优先地位?合作的动力究竟是什么?

  综上,现有东亚地区主义研究文献未能对东亚地区的和平与合作做出准确预测或提供充分的解释。其中一个重要原因是,理论构建对于背景知识和地方实践的重视不足,特别是对冷战后东亚各国的经济发展追求及其实践研究不足。

  2.背景知识和主导性实践

  本文讨论的是东亚地区主义进程中,国际关系学界关注不足的发展动力和发展议程,拟提出解释东亚和平合作进程的发展地区主义理论。该理论的提出基于对背景知识、主导性实践和习惯逻辑的基本假定。

  (一)背景知识

  本文假定本土性和背景知识是国际关系中的重要变量。背景知识既是默认的知识,也是反思性知识,是具有互主意义的期望和倾向。背景知识并不必然导致某个群体产生完全一致的看法,但是即便是差异化认知也是建立在对现实的普遍性理解基础上的。本土性是指行为体存在和活动的具体地理区域具有特定的时空意涵,是构成行为体背景知识的重要内容。在近现代史上,多数东亚国家曾有过被殖民或半殖民的经历,它们在二战结束后建成了独立主权国家,在冷战期间又成为美苏对抗的前沿。这种共同经历是东亚国家共享的背景知识的核心。因此,尽管东亚国家在政治制度、经济发展水平和社会文化形态上具有丰富的多样性,但是它们对于近现代史中的教训,以及对当前所面临的挑战的认识是基本一致的,那就是“发展才是硬道理”,甚至“发展就是最大的安全”。

  (二)主导性实践

  背景知识嵌于实践之中。实践是产生适当绩效的、具有社会意义的模式化行动,被社会所认可。对于一个实践共同体而言,主导性实践蕴含着该共同体的界定性规则和原则,是其他相关实践得以产生的基础,为行为体继续参与其他实践活动提供基础架构。东亚地区进程中的主导性实践是发展实践,即全面推动国家经济发展、推动人民生活水平和福祉大幅提升。大多数东亚国家加入地区进程的根本任务和基本动力就是谋求经济发展。发展实践启动东亚进程并赋予其以力量,同时为地区共同体建设提供界定性规则和原则,即通过协商共识寻求并扩大发展的共同利益。发展实践为地区合作与一体化提供了“基础设施”。例如,缩小发展差距是《东盟一体化倡议》的关键内容,是东盟在共同体建设进程中的核心利益。同时也是东盟与对话伙伴之间开展合作的共同利益基础和优先领域。经济合作与经济共同体建设远远领先于政治安全与社会文化领域的合作,给各国带来了实实在在的利益,并首先实现了合作的制度化。自20世纪90年代起,东亚国家加强了宏观层面的政府间合作,微观层面的一体化进程也稳步推进,区内贸易水平不断提升。制度化建设方面的重要成就是在“10+3”合作框架下建立了“清迈倡议多边化”机制,签署了东亚“紧急大米储备协议”,这两个领域是关系到基本民生和经济金融稳定的基础领域。

  3.发展地区主义与东亚和平合作

  发展地区主义主要是指地区行为体为推动国家和地区经济增长、实力增强和人民生活改善而进行的互动。这里的发展主要指经济发展。冷战后,东亚地区进程一直是以发展为主导、以发展为中心,且以发展为宗旨的。发展是地区实践共同体的主导性实践和背景知识的核心,发展塑造了地区进程的规范和议程,促进了地区稳定和国家间合作。地区对安全挑战和安全争端也是本着能够最大限度地促进发展利益的宗旨,以协商的方式来解决。发展地区主义以实用主义、灵活性和共同演进为特征,培育了地区行为体的合作习惯,为地区共同体建设准备了条件。发展地区主义是冷战后东亚维持和平与促进合作的关键。

  (一)发展地区主义的概念辨析

  学界对于“地区主义”和“发展地区主义”有各种不同的界定。黑格特将地区主义分为四类,即事实上的地区主义、法律上的地区主义、工具性地区主义和认知性地区主义,分别指市场主导的经济一体化、国家主导的制度合作、基于共同利益的共同政策,以及共有文化。有学者指出,发展地区主义是一种新型地区主义,指的是“某一地理区域内的行为体(如国家、市场和公民社会)为促进区域整体经济发展、提升其在世界经济中的位置,所采取的共同行动”。研究东亚地区主义的学者大多聚焦地区经济合作与自由贸易安排。有几位学者曾经使用“发展地区主义”这一术语来讨论东亚地区进程。有的认为发展地区主义将国内政治引入地区进程分析中,有助于理解全球化和地区主义的关系。他们从“发展型国家”的概念推导出“发展地区主义”,强调国家为促进国民经济发展对市场进行的干预。有学者指出,东亚新型地区主义的突出特征就是强调“发展”;东亚地区合作与一体化活动特别注重增强欠发达国家的经济能力和经济愿景,以使它们更好地融入地区经济一体化进程,强化地区共同体建设的总体凝聚力和黏性。还有学者指出,东盟一体化进程中的发展地区主义表现为“致力于实现成员国经济融合的战略思想和进步思想”。

  本文提出的“发展地区主义”与上述界定有联系也有区别。

  第一,除了经济增长外,发展也承载了重要的政治安全意义,体现了各方对发展的实用意义和战略意义的共同理解。制度化的东亚地区进程以“10+3”合作进程为主,这是东亚国家首次创设的地区专属组织,代表东亚地区进程的制度化。亚洲开发银行的研究表明,自20世纪90年代以来,“10+3”无论是在微观层面还是宏观层面,都是亚洲一体化程度最高的区域。尽管东亚国家的政治制度不同,但是几乎都具备“精英治理政治体系的基本特征”,政权的合法性和国内秩序的稳定性很大程度上依赖于为公民创造的物质财富,因此,发展具有至关重要的政治、安全和社会意义。

  第二,本文提出的发展地区主义强调的是国家主导的地区发展进程。一方面,政府扮演了重要角色;另一方面,此类地区进程的合法性在于稳定的经济增长、贫困的持续消除和人民生活的持续改善。国内制度和政治实践在塑造国家对外政策倾向中具有重要作用。对于大多数东亚国家来说,发展高于一切,因而发展塑造了其在地区政治中的倾向。自“10+3”合作启动以来,东亚一体化一直具备国家主导和发展驱动的特点。除了国家通过贸易、对外直接投资和制造业带动经济增长以外,发展驱动也要求国家在国内以及地区层面推动减贫和缩小发展差距。发展地区主义与“地区主流经济意识形态”是一致的。在东亚,首先出现了日本的发展主义,继而是中国的发展主义,目的都是通过对内对外制度与政策实现转型发展。本文提出的发展地区主义强调,发展是东亚地区一体化的推动力、核心内容和主要目标。

  第三,发展地区主义意味着“发展”是地区共享的背景知识。对大多数东亚国家来说,发展是它们需要解决的最优先议程和要应对的最根本挑战,关乎国内稳定和政治合法性,需要具有包容性和可持续性。无论在国内还是地区背景下,缩小发展差距都是必要任务。东亚各国政府必须满足国家和个人的增长需求,还要在经济发展和生态可持续性之间,以及工业化和后工业化等平行进程之间把握好平衡。包容性和可持续发展是地区合作的动力和最大的共同利益。

  (二)作为主导性实践的发展合作

  东亚地区合作主要是发展合作实践。

  第一,地区合作制度化首先在经济和功能性合作领域实现,其中最令人关注的是“清迈倡议多边化”、“10+3”宏观经济研究办公室、“亚洲债券市场倡议”,以及“紧急大米储备协议”等。政治安全领域的合作之所以相对落后,不仅是因为其敏感性,也是因为在东亚国家之间存在一种默契,即发展是首要任务,而且缩小发展差距是地区共同体建设的关键。

  第二,近年来,互联互通合作项目一直是地区一体化的主导项目,原因是各方均认识到这是地区共同体建设进程中缩小发展差距和实现“持续经济增长”的关键。互联互通合作项目由东盟发起,现已成为东盟国家与其对话伙伴的主要合作领域,得到了重要的制度支持和财政支持。

  第三,地区自贸安排已取得重大进展,双边自贸安排和“东盟+”自贸安排的数量不断增长,中日韩自贸安排和“地区全面经济伙伴关系协定”谈判正在进行之中。中国—东盟自贸区是东盟作为一个整体与对话伙伴启动的第一个自贸安排,具有重要经济和战略意义,它通过促进贸易和分享经济繁荣维护了地区和平。到2018年,“10+3”国家的区内贸易占比已经超过50%,中国已成为其他12个国家第一或第二大贸易伙伴,并且是大多数地区生产网络的中心。

  实践是重复进行的、模式化的、被社会认可的绩效行动。东亚发展合作实践在过去20多年里达到了前所未有的广度和深度,合作促发展成为地区互动习惯和文化。

  第一,随着地区进程制度化程度的加深,合作促发展成为日常外交工作的一部分。例如,所有主要大国都已派出驻东盟大使和使团,因此与东盟保持和促进合作,同时支持以东盟为中心的地区合作已经成为其日常工作,而且很可能是最重要的工作。

  第二,随着地区合作领域继续拓宽,不仅利益攸关方越来越多,而且其对地区进程的认同感日益增强。

  第三,实践体现了社会规范,有时甚至比法律规范更为有效。通过反复实践,合作促发展已经成为东亚地区一种非常强大的社会规范,过去这些年地区一体化的重大进展已经充分证明了这一点。

  (三)发展安全是地区安全规范

  发展安全是一种安全规范,它认为发展和安全相互促进。有学者曾提出“发展和平”的理念,认为地区各国领导人把经济发展作为优先议程是东亚实现长久和平的关键。东亚地区已经30多年没有经历过战争,而且同时实现了高速的经济增长。东亚国家在把经济发展作为优先议程时,其对外政策也表现出一种典型的模式,即努力保持外部和内部稳定,适应美国,并对邻国采取实用主义政策。还有学者提出“发展型安全”理念,特指中国大战略,认为中国即便是在崛起为世界大国之后,也应该继续积极努力,为经济发展保持和平与有利的外部环境。与上述讨论不同,本文所提的“发展安全”是指东亚地区的一种主导性规范和信念,即安全和发展是相互不可或缺的。一方面,推动发展是为了维护稳定与和平;另一方面,维护稳定为发展提供必要的条件。发展对于建设共同繁荣的地区共同体具有根本性意义。

  发展安全也意味着安全挑战一般是以一种能够最好地促进地区和国内发展的方式来应对的。首先,东亚地区一体化是由危机和挑战驱动的。推动东亚国家团结合作的共同安全挑战都是可持续增长和发展面临的重大挑战。面对这些威胁和挑战时,地区国家会共同努力以尽可能止损、战胜危机,并且增强自身韧性和能力,以进一步发展。每一次重大危机之后,地区合作都会取得新的重大进展。例如,1997年亚洲金融危机后,“10+3”合作机制建立;2004年印度洋海啸后,灾害管理成为地区合作的优先议程;2008年国际金融危机后,中日韩合作机制正式建立等。其次,在被卷入安全争端时,地区国家倾向于进行对话和协商,以寻求逐步解决问题的办法,或者在极其困难的条件下,搁置争议留待以后解决,以便为发展创造有利条件。它们一般都避免直接对抗,也不会以牺牲发展为代价来解决问题。

  (四)实用主义、灵活性和共同进化

  东亚发展地区主义具有三大特征,即实用主义、灵活性和共同进化。著名的“猫论”也许最好地体现了东亚实用主义的精神,有人称之为“结果至上”。东亚地区进程所追求的终极目标和结果就是发展,这是该地区从近现代的屈辱经历和殖民史中获得的经验。对中国来说,实现内部发展需要几十年和平与合作的周边环境,这个环境可以通过与邻国共享发展来获得。对于其他东亚国家来说,尽管处在不同的发展阶段,它们大体上都欢迎中国的崛起并将之看作经济发展的机遇。建设东亚共同体的倡议是务实的,因为该倡议有望给本地区创造经济和政治两方面的利益。经济利益尤其重要,体现为共享增长,缩小发展差距。政治利益就是在合作和一体化深化时确保各方都能获得红利。

  欧盟进程是以有法律约束力的条约为基础的,而东亚地区进程则与之完全不同,体现为一种务实制度主义,即相对较低的制度化水平,以及更大的灵活性和自主性。在务实制度主义进程中往往包括如下要素,比如政治上可实现的目标、符合各方需求的实际议程、协商一致的决策模式、务实协定和自愿遵约等。协商一致决策是为了通过协商寻求并扩大共同利益,照顾各方舒适度,以加强团结,争取对相关合作议程最大程度的支持。与新自由制度主义的预测不同的是,尽管宣言、声明和实际协议等缺乏法律约束力,但是以之为基础的东亚地区合作的确产生了实实在在的效果。“10+3”合作的迅速发展正是东亚实用主义进程的结果。自1999年以来,东亚双边和区域自贸安排的繁荣也体现了东亚发展地区主义的务实特征。

  灵活性是指东亚地区进程具有最低程度的制度化和灵活实践的特征。灵活性源于中国和大多数东亚经济体的“压缩型发展”。朱天飚指出,20世纪80年代以来,随着全球化加速,东亚地区出现了一种新的发展范式即压缩型发展。也就是说,不同发展阶段和发展先后序列都压缩到一个单一时间节点上。中国这样的后发国家发现自己已全面融入地区和全球经济,并且同时参与了工业化和去工业化的进程,经历着传统、现代和后现代价值观和实践的共同进化。处于压缩型发展中的国家同时面临不同发展时期的多重任务和各种挑战,它们不能完全在制度化、标准化和以规则为基础的组织运作方面追随早发国家的经验。它们倾向于灵活地适应、调整、实验和即兴发挥,而不是追求预先设置的目标,因此,政策上和实践上的灵活性成为东亚发展地区主义的主要特征,各国会及时调整规则,以快速适应新环境,并且在面对新挑战时能够迅速学会运用新策略,找到务实的解决办法。

  东亚发展实践推动了施动者和结构、制度与实践的共同进化,成为东亚共同体建设的重要组成部分。有研究表明,成功的发展应该是共同进化的过程。在这个过程中,市场和政府相互调整适应。共同进化包括三个阶段:一是利用弱制度建立市场;二是新兴市场刺激产生强制度;三是强制度保护市场。市场国家推动强硬的机制,强硬的机制维护市场。这项研究对于中国的脱贫奇迹是怎样产生的做出了令人信服的解释。这个理论也同样适用于解释东亚整个地区经济增长的奇迹。首先,建立弱制度以推动合作,谋求长久和平和可持续发展,例如,1997年的“10+3”合作机制。其次,地区一体化快速发展进而推动产生更强的制度,例如,清迈倡议多边化。最后,强制度维护地区化进程,例如,近期的“10+3”领导人会议通过了在2020年前建立东亚经济共同体的目标。在以发展为导向的地区化进程中,实践和制度、国家行为体和地区结构都在共同进化,不仅设立了建设东亚共同体的长远目标,而且产生了发展实践共同体,其目标就是要谋求长期和平与可持续安全。

  4.南海争端与发展合作

  本文以南海争端为例对发展地区主义进行检验。选择这个案例是因为最不可能的案例可以提供最有说服力的证据。南海案例之所以是最不可能的案例,原因如下。首先,南海争端在过去几年一直被视为地区冲突的热点。其次,这个案例包含了东亚国家最为敏感的硬安全问题——领土争端问题。再次,这个案例在某种程度上已经成为中美大国竞争的领域,涉及地区安全秩序的重构。地区各国不仅面临国家间日益紧张的领土争端,同时也面临地区力量结构变化以及随之可能带来的地区秩序动荡的挑战。在这种情况下,它们会保持以发展为导向和以发展为中心的区域合作以维护长期和平与安全吗?

  (一)关于南海争端的简要回顾

  南海争端主要集中在南沙群岛及其周边海域的主权和权益问题上。由于20世纪60年代末在南沙附近海域发现了丰富的油气资源,加之涉及专属经济区和大陆架的国际公约陆续出台,引发了最近一波主权声索和争端。尽管南海领土主权和海洋权益方面的争端一直存在,但随着中国与东亚各国建交和邦交正常化,中国成为东盟对话伙伴并加入以东盟为中心的地区合作进程,从20世纪70年代末到20世纪末,南海局势总体得到了控制。

  2009年南海局势开始紧张,2012年升级,直到2016年末才开始缓和。造成南海紧张局势的主要导火索有两个。一是联合国大陆架界限委员会将2009年5月15日定为划界申请案官方截止日期。为此,菲律宾、越南、马来西亚和中国先后向联合国大陆架界限委员会提出申请。二是奥巴马政府提出“重返亚洲”战略。2009年,中美军舰在南海至少发生5起对峙事件。2010年,美国在东盟地区论坛上宣称,美国在南海有国家利益。在这种情况下,南海争端朝着复杂化、国际化的方向发展。2012年,南海紧张局势升级。除了南海军事演习和边境巡逻次数增加以外,以下事件值得关注。首先是菲律宾和中国在黄岩岛的对峙事件。其次是越南和中国在西沙群岛和南沙群岛的领土争端。2013~2016年,南海争端主要集中在仲裁案、航行自由、填海造岛和所谓的“军事化”问题上。2013年,菲律宾向国际海洋法庭提出对中国启动仲裁程序诉求,中国在其管辖的南沙群岛上开始填海造岛工程。2014年,中菲仁爱礁僵局与中越关于中国钻井平台“海洋石油981”钻井作业的对峙进一步恶化了南海形势。与此同时,美国大幅增加在南沙群岛及其附近海域的侦察活动,加强在该地区的军事部署,并与一些声索国开展联合军事演习。2016年7月,中国宣布不接受、不认可应菲律宾单方面请求建立的南海仲裁案仲裁庭所做的裁决。南海紧张局势加剧。然而,2016年底,菲律宾新总统杜特尔特上任后,菲律宾对华政策发生了突变,南海紧张局势逐步得到缓和。2017年8月,东盟—中国“南海行为准则框架协议”通过,进一步缓和了紧张局势,推进了争端解决进程。

  (二)《南海各方行为宣言》进程

  尽管石油和天然气的发现以及有关专属经济区和大陆架的国际公约的出台引发了新一轮的争端和局势紧张,但到20世纪末,中国南海地区维持总体局势稳定,区域发展合作不断深化和拓展。落实《南海各方行为宣言》(2002)在缓解南海紧张局势,维护地区稳定,促进共同发展方面发挥了重要作用。

  2002年通过的《南海各方行为宣言》是南海安全管理的转折点。为达成这一宣言,中国和东盟各国通过磋商做出必要的政策调整,打实用性和灵活性牌,尽可能地寻求共同立场,以维护稳定,促进合作。有关《南海各方行为宣言》的磋商和谈判始于20世纪90年代初。1992年通过的《东盟南海宣言》呼吁各方克制,和平解决争端,并以《东南亚友好合作条约》为基础就行为原则进行谈判。该宣言还呼吁有关各方均加入谈判进程。那时,越南还不是东盟成员国,中越关系因南海能源勘探活动而面临紧张局势。1995年,中国和菲律宾之间以及菲律宾和越南之间分别通过了双边联合声明。1996年,东盟开始研究制定“南海行为准则”。1998年,东盟领导人会议通过了《河内行动计划》,建议直接相关各方制定一个“南海行为准则”,中国对此在原则上表示同意。1999年,中国进行了重大调整,同意与东盟就“南海行为准则”进行谈判。然而,不仅东盟和中国制定了不同的草案,而且东盟成员国之间也无法就“准则”的适用区域、联合军事演习和岛礁占领等问题达成共识。2002年7月,马来西亚提议以非约束性的“宣言”取代“准则”。经过多轮艰难谈判,东盟和中国于2002年11月签署《南海各方行为宣言》。

  《南海各方行为宣言》是一份政治文件,而不是争端解决条约。它旨在使东盟和中国增进互信,通过协调合作维护南海长期稳定,创造良好环境。为什么中国和东盟能就《南海各方行为宣言》达成一致?对中国而言,最重要的原因在于宣言有助于为中国国内发展创造和平稳定的周边环境。宣言是中国和平解决争端的政治承诺,是多边主义下的积极参与和自我克制,是与周边国家合作追求共同安全和共同利益所迈出的重要一步。宣言符合中国“搁置争议,共同开发”的原则倡议。2004年,中菲在南海争议地区进行了联合地震勘探。对于东盟成员国而言,尽管它们在与中国的争端和分歧中有着不同的立场和优先方向,但都把中国视为地区的经济机遇和发展引擎。2002年11月,除《南海各方行为宣言》之外,中国与东盟还签署了《全面经济合作框架协议》,双方同意就建立自由贸易区展开谈判。2004年,中国宣布实施“早期收获计划”,确保东盟成员国最先从自由贸易协议中受益。中国是第一个与东盟十国进行自贸谈判的大国。2010年中国—东盟自由贸易区的启动不仅是双方关系发展的里程碑,也是地区一体化进程中的里程碑。东盟成员国都认为《南海各方行为宣言》有利于地区和平和本国发展。对于声索国而言,《南海各方行为宣言》有助于建立互信,避免争端和冲突,为海上合作创造有利条件,保障海洋资源勘探的权利。非声索国也将之视为推动地区海上合作的机遇。在这个过程中,可以看到对于发展这个共同利益的追求对稳定南海安全局势起到了重要作用。

  (三)“双轨思路”与“南海行为准则”

  2016年,南海局势转圜。此后,东亚的双边和多边合作更加活跃。之所以出现这样的情况,以下三个因素和进程发挥了重要作用。

  第一,全面、有效落实《南海各方行为宣言》与磋商“南海行为准则”同时推进。2011年,中国和东盟通过了落实《南海各方行为宣言》的指导方针。2012年,东盟起草并向中国提交了包含“南海行为准则”主要内容的文件,中方表示愿意启动“准则”磋商。2013年,中国与东盟首次就“南海行为准则”进行磋商的高官会召开。2017年8月,“南海行为准则框架”通过。截至那时,中国与东盟已经就落实《南海各方行为宣言》举行了14次高官会。随着“南海行为准则”磋商进程逐渐推进,沟通渠道畅通,增进了互信,避免了冲突。

  第二,中国与东盟就“双轨思路”解决南海问题达成一致,即“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护”。中国支持和倡导“双轨思路”意味着中国的南海外交政策做出了重要调整。“双轨思路”既务实又灵活,打破了南海问题的僵局,为谈判取得进展创造了空间。“双轨思路”于2014年由文莱提出,中国支持和倡导。早在“双轨思路”落实前,东盟与中国的合作就已展开。中国支持和倡导“双轨思路”体现了中国外交政策的灵活性,同时也标志着中国外交发生务实变化,从拒绝在任何多边场合讨论南海问题转向承认在有限多边场合讨论这一问题具有一定必要性。“双轨思路”既体现了中国在政策上保持总体一致,又体现了中国寻求与东盟合作的意愿与努力。“双轨思路”的提出使中国和东盟进一步就南海问题达成共识,明确了声索国和非声索国的权利和义务,在一定程度上阻止了外部势力干涉,使非声索国摆脱了“左右为难”的困境。“双轨思路”切实把维护地区稳定放在优先地位,鼓励在功能领域开展双边和多边合作,为扭转南海局势铺平了道路。这一重大政策调整的背景是,2013年底,中国领导人将东南亚界定为中国周边外交的优先方向,明确了该地区对于塑造中国经济持续发展有利的外部环境具有重要战略意义。

  第三,即使在南海争端困难时期,东亚地区发展合作也没有中断。2012年,当争议升级时,“10+3”领导人会议通过了《第二东亚展望小组报告》,提出了到2020年建成东亚经济共同体的新愿景。中国也一直致力于通过双边和多边渠道保持与东盟的全面合作。一方面,中国发布一系列立场文件,阐明在南海问题上的立场,并悄悄调整政策,以表明谈判与和平解决的良好意愿;另一方面,中国与东盟共同努力,进一步推动制度化安全合作。中国领导人于2013年在印度尼西亚提出共建中国—东盟命运共同体。2015年,中国领导人宣布,中国愿与东盟探讨缔结睦邻友好合作条约的可能性,“为双方世代和平共处提供制度框架和法律保障”。2015年,中国—东盟防长非正式会晤首次在北京举行。2016年,东盟与中国举行纪念峰会,致力于建设更加紧密的战略伙伴关系;同年,澜沧江—湄公河合作机制正式启动。尽管南海局势紧张,但自2009年以来,中国始终保持了东盟第一大贸易伙伴的地位。中国—东盟合作总体上是在持续深化和扩大的。

  (四)“务实主义转向”和以发展为中心的地区进程

  2016年,菲律宾新当选总统杜特尔特上台后,在南海问题上调整了对华政策,这一举动被称为“务实主义转向”。杜特尔特表示,菲律宾这么做并不是要与美国决裂,而仅仅是“务实”而已。如果所有权之争不能带来繁荣,而有可能引发世界大战,那么这又有什么意义呢?杜特尔特淡化了海上争端,主张与中国建立密切的经济和政治联系。杜特尔特的战略充分利用同中国的友好关系以增加菲律宾的经济利益,应对国内毒品、腐败和贫困等非传统安全挑战,实现可持续增长。许多人认为杜特尔特的做法是明智的,因为一个双方都可以接受的南海争端解决方案可能会促进中国对菲律宾的援助和基础设施投资,有助于菲律宾经济的健康持续发展。特别要指出的是,在菲律宾政策调整后,中国已将之视为亚洲基础设施投资银行和共建“一带一路”倡议中受欢迎的合作伙伴。

  菲律宾的“务实主义转向”也有助于东盟在南海问题上加强团结和达成共识。“务实主义转向”对其他声索国产生了溢出效应,减少了东盟内部的分歧,抑制了一些利益攸关方对菲律宾的搭便车行为,缓解了菲律宾在南海争端中承担的压力。正是在这种情况下,东盟内部首先达成了共识,并进而与中国就“南海行为准则”的框架达成了一致意见。因此,可以说,发展战略目标驱动下的务实主义转向为促进地区的和平与稳定做出了重大贡献。

  南海形势转圜后,地区合作保持了良好势头,并被注入了新活力。杜特尔特出席在北京举行的“一带一路”国际合作论坛,与中国领导人通过双边友好协商,就加强在南海的合作、妥善处理海上问题达成重要共识。2017年1~10月,中国已成为菲律宾最大的贸易伙伴。2017年11月,中越发表《联合声明》,双方承诺推进全面战略合作伙伴关系,一致同意落实《中越经贸合作五年发展规划》,并承诺管控好海上分歧,不采取损害地区和平与稳定的行为。双方同意争取早日达成“南海行为准则”寻求双方均能接受的基本和长久解决办法。双方还决定做好北部湾湾口外海域共同考察,积极推动该海域共同开发。2017年底,“10+3”合作20周年纪念峰会通过了《马尼拉宣言》,重申了各成员国致力于进一步加强和深化“10+3”进程的承诺。

  与许多人的预期相反,过去几年里,尽管南海紧张局势升级,但并没有发生重大冲突,地区稳定与合作得以维护。其中的一个根本原因就是地区进程一直聚焦发展,以发展为宗旨。发展压倒一切的重要性已成为地区进程的背景知识、基本准则和指导原则。经过反复实践,在合作中谋发展已然被内化为互动规范,成为一种习惯。当地区进程面临有可能陷入僵局的风险时,行为体往往会寻求共同立场,设法达成共识,保持合作。正是由于这种习惯,东盟对2012年外长会议后未能发表联合声明感到震惊,并立即开展穿梭外交,寻求共同立场。正是由于这种习惯,中国—东盟合作和“10+3”框架内的功能合作不断发展。在这两个地区合作进程中,没有一份官方文件在南海问题上“选边站队”。相反,中国和东盟一方面努力全面落实《南海各方行为宣言》,推动海上务实和非传统安全合作;另一方面积极推进“南海行为准则”磋商进程。合作习惯在极端情况下可能会被打破,但具有很强的韧性。在发展红利持续增长的情况下,合作发展的习惯会进一步强化。

  发展地区主义进程化解了地区安全挑战,维护了合作发展的势头。在这个过程中,施动者和结构、制度与实践也在共同进化。在此期间,几乎所有大国都通过东亚峰会或与东盟的对话关系参与到东亚制度化进程,参与了跨太平洋伙伴关系协定或区域全面经济伙伴关系协定等新协定的谈判和磋商。南海已成为合作与竞争并存的舞台,相关规则、规范和制度依次形成,并指导着实践,比如,单个国家外交实践的演变、《南海各方行为宣言》的落实和“南海行为准则”的谈判等。施动者和地区结构随着地区进程的推进而共同进化。可以说,东亚地区正在形成一个发展实践共同体。这并不是说各方实现了完全的相互认同,而是指各方都接受了发展合作的规范,并积极参与发展合作的实践。

  结论  发展地区主义的条件与意义

  本文针对冷战后东亚的和平与合作现象提供了一个发展地区主义的理论解释模型。发展地区主义以经济发展作为地区进程的核心、动力和宗旨,以发展实践为主导性实践,以发展安全作为地区安全规范,具有务实、灵活的特点,推动了实践与制度的共同进化、地区行为体和地区结构的共同进化。冷战后近30年的发展,使该地区形成了发展实践共同体,培育了合作的习惯。本文以南海争端为例,对理论模型进行了检验,证明即使在各国面临最敏感的安全挑战——领土争端时,发展地区主义也能维护地区稳定与合作。

  发展地区主义的有效开展是需要一定条件的。其中最重要的是发展共识。发展本身是一个动态进程、一个变化的概念。参与地区进程的各方是否能就发展理论形成共识,是发展地区主义产生和发展的根本基础。这涉及如何界定发展、如何界定地区发展需求,以及如何满足各方发展需求的问题。近年来出现的逆全球化运动就是因为人们认为,自由主义全球化造成了不公平、不均衡的发展,加深了社会分裂。如何保持稳定增长,确保包容和平等的发展机遇将是东亚地区长期面临的重大挑战。另一个条件涉及行为体的能动性。作为经济增长引擎和地区大国,中国要主动进行自我克制,约束自己的权力,始终与地区伙伴共享发展成果。中国崛起和中华民族的复兴需要和平友好的外部环境,首先是周边环境,而环境的塑造在很大程度上又取决于中国如何行使其日益增长的权力。中国既要主动推动地区发展合作,但是也要尊重东盟在地区合作中的制度中心地位,支持东盟共同体发展。最后,地区进程中的美国因素至关重要。应坚持开放的地区主义,谋求地区行为体和地区结构、制度与实践在竞争中共同进化。

  发展对于和平与安全具有重大战略意义。然而,国际关系领域尚未建立起成熟的发展研究议程,在理论研究和实证研究方面都落后于发展合作实践。随着“一带一路”国际合作的推进,中国已分别同中东欧、拉美和非洲等国或地区组织建立了发展伙伴关系,发展地区主义在这些地区发挥同样重要的作用还有待观察和检验。如果发展地区主义带有鲜明中国特色或东方文化元素,那么它在其他区域或文化背景下的作用如何?发展地区主义的比较研究可以进一步丰富我们对世界政治的基本认识。