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专家观点

美国对“一带一路”的制衡态势论析

来源:《世界经济与政治》,2018年第12期 作者:赵明昊 发布时间:2019-03-14

一、 引 言

  2017年12月,特朗普政府发布任内首份《国家安全战略》报告,提出美国正面对“大国竞争”的新时代,并将中国明确定位为“修正主义国家”和“战略竞争者”。从政策实践角度看,2018年以来,特朗普政府在经贸关系、台海问题、南海争端、意识形态等方面持续强化对华施压,中美关系的紧张态势有所上升,一些专家和评论人士甚而担心两国陷入“新冷战”。 很大程度上,“竞争”成为美国新一轮对华战略调整的主基调,美国围绕“掠夺性经济”“技术领导地位”“灰色地带”等问题针对中国展开制衡,两国之间的战略竞争进入新的阶段。 与此同时,为了进一步实现大国竞争的“可操作化,美国方面在涉华政策领域大力构建竞争理念、竞争话语、竞争心态和竞争氛围,加紧制定和实施“全政府( whole-of-government) ”对华战略,旨在综合运用经济、安全、外交等政策手段,通过美国式的“举国体制”在诸多领域和区域强化针对中国的竞争。

  在此背景下,作为当今中国国家发展和全球外交的重要支柱,“一带一路”倡议受到美国战略界的更多关注。2018年以来,美国国内围绕“一带一路”的智库研究和政策争论显著升温,美国行政和立法部门在制衡“一带一路”方面取得较大共识。美国战略界人士普遍认为,中国持续推进“一带一路”建设的影响不容轻视,它不仅具有改变欧亚大陆地缘经济和地缘政治平衡的潜力,也会在技术标准、军事安全、国际发展等多领域对美国构成现实挑战,甚而破坏美国在第二次世界大战后建立的全球霸权的基础。此外,特朗普政府开始通过不断充实和细化“自由而开放的印太战略”( 下称印太战略) 、宣扬中国制造“债务陷阱”等负面论调、改革国际发展融资机制以及其他多种方式,不断加大对“一带一路”的制衡。可以说,围绕“一带一路”的博弈集中体现了中美关系中日益上升的竞争性因素以及美国对华实施竞争性战略的总体动向和主要特点。本文首先分析以全方位竞争为特征的特朗普政府对华战略的调整趋向,进而梳理这一背景下美国政策界对“一带一路”的主要认知,阐释美国方面针对“一带一路”强化制衡的政策辩论和基本态势,尤其是不断充实的“印太战略”。最后以东南亚地区为例进一步辨析美国应对“一带一路”的策略变化。

二、 全方位竞争与美国对华战略调整趋向

  特朗普政府上台以来,坚持“美国优先”路线,持续调整美国的内外政策,采取以“压制性回缩(repressiveretrenchment) ”为特征的大战略,着重提升美国的经济竞争力和军事实力,降低承担国际领导责任的成本。  然而,美国并非要放弃全球领导地位,而是力图以单边主义、双边施压等为手段,对美国同盟体系、现行国际规则等进行深度重塑,从而强化对美国“对手”的压制和规制,构建更能体现美国实力优势、更好维护美国主导权势的国际秩序。正如美国著名外交史学者沃尔特·米德(Walter R. Mead)所言:“20 世纪40年代以来的美国总统都主要寻求维护第二次世界大战后的秩序。然而,特朗普却是一名修正主义者,希望以有利于美国的方式改变世界体系的规则。” 在此背景下,特朗普政府试图大力调整对华战略,以应对在美国国家安全议程中日益占据核心位置的“中国挑战”。在处理对华关系方面,特朗普政府将竞争理念进一步前置,力求逐步实现以“全政府”方式对华展开全方位竞争。

  美国对华战略的新一轮调整具有深刻的国际背景和历史背景。一方面,经济全球化陷入低潮、民粹主义在西方国家勃兴、跨大西洋同盟日益显现裂痕、地缘冲突回归以及移民族群矛盾恶化等表明,第二次世界大战后美国主导建立并在冷战后向非西方世界逐步扩展的“自由主义国际秩序”陷入日益深化的危机。  美国国家安全战略出现以应对大国竞争为核心目标的重大转向,并将中国视为比俄罗斯等国更具威胁性的力量。这一调整无疑加剧了中美关系承受的结构性压力。另一方面,过去十余年来,中美关系中的竞争性因素持续上升。2008年金融危机发生后,在美国国家实力和“华盛顿共识”受到冲击的同时,中国经济保持快速发展,军事安全实力和国际影响力日益增强,有关中美之间“权势转移”的讨论不断升温。加之近年来南海争端、网络安全、技术竞争等问题的出现,美国战略界逐步形成“对华接触失败论”以及新一波“中国威胁论”,开始将中国视为美国首要的、全面的、全球性的战略竞争者。

  2017年特朗普政府上台以来,多种主张强化对华压制的力量在美国形成合流,加快了美国对华深化战略竞争的步伐。一是“里根主义派”,这一群体具有较深的反共意识形态。崇尚带领美国和西方国家赢得与苏联冷战的里根总统主张大力刺激美国经济,提升美国军事实力,敢于对战略对手进行遏制,甚至不惜发动军备竞赛,力图“以实力保和平”。代表性人物包括对特朗普颇具政策影响力的福克斯新闻主持人肖恩·汉尼提( Sean Hannity) 等。二是“民粹主义派”。以白宫前首席战略师史蒂芬·班农( Steven Bannon) 为代表的这一群体断言中国已经走上谋取全球霸权的道路,而“全球主义精英”却与中国构成共谋关系,不愿对华强硬。美国面对的是“儒家重商威权主义”带来的“文明冲突”,各国民粹主义者应当联手对抗中国。  三是“温和强硬派”。这一群体认为过去数十年来美国对中国的“接触”政策未能使中国成为国际体系中“负责任的利益攸关方”,中国在经济、南海、意识形态等问题上日益强势,美国需要对中国进行反击,采取“推回”策略,但要避免与中国陷入战争,并在相关问题上对华保持有限的合作。 上述各派力量在处理对华关系的具体策略上虽然存在分歧,但都赞同美国应对对华战略做出深刻调整,采取切实举措压制中国崛起。

  2017年12月,特朗普政府发布《国家安全战略》报告、《国防战略》报告等文件,对中国的内外政策大加指责,将中国明确定位为“修正主义国家”和美国的“战略竞争者”,而且将对华竞争上升到“自由世界秩序与压制性世界秩序之间的地缘政治竞争”的高度。这些报告凸显了两国处于战略竞争状态的现实,在很大程度上体现了美国战略界的共识,标志着美国试图集中力量应对“中国挑战”。  应当看到,当前美国对“中国威胁”的认知涉及经济、安全、外交、意识形态等诸多方面,特朗普政府日益从全方位竞争的角度制定和实施对华政策。实际上,特朗普政府并不掩饰美国对华战略的强硬转向,白宫国家安全委员会亚洲事务高级主任马修·波廷格( MatthewPottinger) 称,这一调整不过是“正名”之举,认为承认两国关系存在竞争的现实可以避免误解和误判。 2018年10月美国副总统迈克·彭斯( MikePence) 在保守派智库哈德逊研究所专门就对华政策发表演说,强烈指责中国内外政策,称美国上下都支持特朗普政府重新设定美中经济和战略关系。 此外,特朗普政府的其他多名高级官员也公开谈论与中国之间的竞争。国务卿迈克·蓬佩奥(MikePompeo) 表示,美中两国在很多问题上存在根本性分歧,特朗普政府的做法是“承认两国之间关系的竞争本质”。 参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德(Joseph  Dunford) 称,中国是美国面对的“全球性挑战”,美国需要保持强大的军事竞争力。

  在特朗普签署的《2019财年国防授权法案》中,美国国会要求制定“全政府”对华战略,即综合使用经济、政治、外交、军事、信息战等各种手段赢得与中国的战略竞争。 如何推进对华战略竞争的“可操作化”,如何将竞争从理念和意愿转化为具体、有效的政策,如何建立和完善与对华战略竞争相适应的政策机制,如何管理美中两国的竞争等问题,成为美国战略界筹谋的重点。在此背景下,美国主要智库的对华战略辩论日益呈现“大国竞争”导向。前副总统外交政策顾问、新美国安全中心副主席伊莱·拉特纳( ElyRatner) 等见证中国崛起的中生代中国问题专家成为当前政策辩论中的主要力量,而他们的对华态度较之李侃如( Kenneth Lieberthal)、戴维·兰普顿( David Lampton) 等老一代专家更为强硬,后者见证了中国转向改革开放的巨大转变。 此外,随着应对“中国挑战”成为美国国家安全政策的首要优先议题,一些原本不以中国问题为主要研究对象的美国智库专家,如布鲁金斯学会高级研究员托马斯·怀特( Thomas Wright) ,也愈发积极地参与美国对华政策的辩论,并从国际秩序、经济—安全互动关系、维护技术领导地位、美欧中三边关系等角度切入。 而其中一些智库人士此前从事对俄经济制裁等工作,如新美国安全中心高级研究员彼得·哈里尔(Peter Harrell) ,当他们开始转向研究对华政策时,难免将更多的对抗性思维带入其中。上述变化致使美国战略界对“中国威胁”的认知愈加泛化,“中国挑战”的全局性、首要性和复杂性在美方看来也变得更为突出。

  除了智库层面的变化,在推动对华全方位竞争的过程中,美国国会也在扮演着越发活跃和关键的角色。长期以来,府会关系对美国对华政策的走向具有重要影响,特别是特朗普执政以来,在强硬对待中国方面,“府会合流”“两党合流”的趋势较为明显。马克·卢比奥(MarcoRubio) 、汤姆·科顿(Tom Cotton) 等国会议员在应对中国“锐实力”、抗衡中国“债务外交”等诸多涉华政策议题上发挥了主导作用,与政府内外的对华强硬派势力相互配合,对美国社会涉华舆论施加负面影响,力求形成“朝野合流”。2018年以来,美国参议院对外关系委员会、情报委员会、众议院外交事务委员会、武装力量委员会、情报委员会以及国会下属机构美中经济与安全评估委员会(US- CC)等,大力介入和引导美国对华政策制定,围绕“一带一路”、强化对华技术出口管制、中国与美国盟友关系、中国海外军事力量扩展等问题举行了一系列听证会,进而形成相关法案或国会议员声明。这些举措不仅放大了美国国内主张对华强硬的战略界人士的声音,也为特朗普政府加大对华施压营造了诸多有利条件。

  在美国战略界人士看来,要推动针对中国的全方位竞争,美国需要在以下几个方面做好准备。首先是竞争心态的调适,美国方面要拥有敢于同中国进行竞争并且不惧冲突的心态,美国在与中国进行有限对抗时应愿意和准备付出一定的代价。其次是竞争氛围的营造,要在美国国内推动形成一种需要紧迫、大力应对“中国挑战”的新共识,防止中国利用美国社会的开放性进行“分化”。 再次是竞争机制的优化,要围绕应对“中国挑战”采取“全政府”模式,不断加大美国政府内部、美国政府和本国社会之间、美国和盟友伙伴之间的相互协调,“我们期待那些我们帮助的国家不要支持我们的对手”。 最后是竞争策略的选定,要根据美中关系竞争与合作并存的特性,制定有针对性的博弈策略,重视采取“非对称”的应对。 此外,美国还要不断更新有关中国的信息来源、研究议程和知识体系,增强美国政策界人士对中国的全方位了解,尤其是要更加重视对中国共产党的研究。

  基于对2018年以来美国政府高级官员、国会议员和智库专家相关政策性言论的梳理,我们可以发现美国对华展开全方位竞争的若干思路和趋向。第一,在经济领域推进竞争是应对大国战略竞争的基础。 美方倾向于认为中国长期利用美国经济体系的开放性、西方国家构建的贸易制度等推进自身的战略目标,而且日益增强政府主导的经济发展模式。 为了有效应对中国的“经济侵略”和提升本国经济竞争力,美国需要与中国一定程度的“脱钩”,推动产业链从中国撤离,弱化中国在国际经济体系中的影响力。大力维护和巩固美国的“技术领导地位”,阻止或迟滞美国和西方国家的技术向中国“流散”。 通过强化外国投资委员会(CFIUS)等机制,严格审查和削减中国企业对美国的直接投资尤其是对技术类企业的并购。 此外,美国需要进一步降低对中国的经济依赖性,既要减少联邦预算赤字和其他外部债务,也要查找和修复供应链方面的薄弱环节,防范中国限制对美出口给美国造成巨大损害。美国还可考虑以白宫主导、跨部门参与的方式制定《国家经济安全战略》,更有效地运用综合性手段应对中国带来的经济挑战。

  第二,在军事安全领域,一方面要进一步强化美国的国防工业基础,通过调整采购政策、支持国内相关产业等方式,降低在国防工业关键原材料和零部件方面对中国产品的依赖程度,确保在与中国发生常规战争的情况下美国依然具有足够的武器装备生产能力。 美国需要加快将相关军事资源向与中国的战略竞争方面倾斜,从中东和非洲向印太(Indo-Pacific)地区转移,美国国会需要加大拨款力度,支持国防部落实相关战略规划。美国还应尽量避免与朝鲜、伊朗等爆发“自选的战争”,防止因此损失与中国展开战略竞争的资源。另一方面要强化美国盟友和关键伙伴的军事能力,包括日本、韩国、澳大利亚、印度、越南和印度尼西亚等国,放松对这些国家在技术输出、武器出售、防务贸易等方面的管制,将它们扶植为抗衡中国的“前沿国家(frontline states)”,拥有更强的对华威慑能力。 此外,美国需切实提升对华海上战略竞争能力,用好“印太海上安全倡议”等项目,增加对孟加拉湾沿岸国(如斯里兰卡)的军事援助,加大对南太平洋岛国、东非(吉布提)等战略枢纽地带的关注力度。还需支持美国海岸警卫队等准军事力量在印太地区进一步开展活动,与相关国家扩大海上安全联合演练,有力应对中国的“混合战(hybridwar) ”和“灰色地带( grayzone) ”策略。

  第三,在外交领域,从地区层面看,美国政府和国会的相关行动要进一步聚焦亚洲地区,可考虑采取的具体举措包括增加对亚洲国家的发展援助、扩充美国国务院和驻外使领馆的人员编制规模、强化美国财政部和商务部等机构的相关部门和派驻力量等。为了应对“一带一路”带来的挑战,美国需要向亚洲、欧洲、拉美、中东、非洲等地区的驻外使领馆派遣更多中国问题专家,由其负责严密监察中国在相关国家的行动。从国际层面看,美国要着力增强相关国家应对中国“经济胁迫”的能力,为其提供基础设施建设贷款等方面的“替代性选择”,对中国不断运用经济手段为外交战略目标服务的做法加以制衡。此外,美国还可对华采取“负担转移(burdenshift)”策略,在中国和美国利益重合的相关地区减少美国的投入,如阿富汗和部分中东国家,设法让中国背上“包袱”。为抗衡中国在国际发展领域的影响力,美国需要大力支持世界银行、亚洲开发银行(亚开行)等机构增资和提效改革,给予美国海外私人投资公司(OverseasPrivateInvestmentCorporation)、“世纪挑战集团(MillenniumChallengeCorporation)”等机构更多资金和更广泛的投资权力,加大改造国际多边开发体系,通过有效调动私营部门力量等方式彰显美国在国际发展领域优于中国的领导力。

  第四,在政治领域,美国战略界人士持续炒作中国“锐实力”,认为中国政府以及中国共产党利用“统一战线”等多种方式对美国和其他西方国家展开“政治战”或曰“影响力行动(influenceoperations) ”。

三、 美国强化对“一带一路”制衡的主要趋向

  应当看到,美国在上述不同领域对华展开的“竞争”策略实际上是彼此联系的,其   总体性、跨域性和联动性特征在制衡“一带一路”方面尤为显著。2013年中国政府提出“一带一路”倡议后,美国对此并没有做出强有力回应。虽然美方拒绝加入中国倡 设的亚洲基础设施投资银行(亚投行) ,但奥巴马政府的高级官员很少公开谈及或是明确批评“一带一路”。过去五年多来,“一带一路”建设取得诸多进展,国际社会给予    普遍支持,“一带一路”逐步成为中国国家发展和外交政策的重要支柱。然而,随着“一带一路”建设的不断推进,美方对“一带一路”的认知日趋负面。美国方面明确将“一带一路”视为中国大战略的组成部分,日益担忧中国在全球范围内挑战和损害美方利益,认为中国欲借“一带一路”对欧亚大陆进行控制,并进而谋求“全球霸权”。“一带一路”成为美国战略界人士对华认知呈现“威胁膨胀(threatinflation) ”现象的重要推动因素。他们还宣扬“债务陷阱论”“滋生腐败论”“产能污染论”“破坏安全论”“输出模式论”“规则替代论”等一系列消极论调。 与此同时,围绕如何加大对“一带一路”的制衡,美国战略界人士也提出具有一定系统性、针对性和可操作性的政策建言。

  (一)  美国官方人士对“一带一路”的主要看法

  2017年下半年以来,美国国务卿雷克斯·蒂勒森(RexTillerson) 及其继任者蓬佩奥、国防部部长詹姆斯·马蒂斯(JamesMattis) 、国家情报总监丹·科茨(DanCoats) 、国防情报局局长罗伯特·阿什利(RobertAshley) 等高级官员以及很多美国国会议员都在公开场合发表质疑和批评“一带一路”的言论,认为“一带一路”表明中国在全球范围内推行“掠夺性经济”,通过制造“债务陷阱”损害他国主权权益,破坏美国的国际领导地位。2017年6月,在印度总理纳伦德拉·莫迪( NarendraModi) 访问美国期间,特朗普与其发表联合声明称,应通过透明的、负责任的债务融资举措建设基础设施,促进地区的互联互通,并确保尊重主权和领土完整、法治和环境保护规则。这被认为是美国官方开始明确针对“一带一路”采取反制。同年10月,在美国参议院军事委员会举行的听证会上,马蒂斯称“在一个全球化的世界,有很多条‘带和很多条‘路,没有哪个国家应将自己置于掌控‘一带一路的位置”。他还特别提出中巴经济走廊等项目有损地区安全。同月,在出访印度前夕,时任国务卿蒂勒森在美国智库战略和国际问题研究中心发表演讲称,“一带一路”使相关国家背上巨额债务,它们不仅在未来更加难以获得外部融资,还会面临债转股和债务违约的问题,这一局面难以支持这些国家的长期发展。他还表示,“我们需要与印度合作以确保印太逐步成为一个和平、稳定和不断繁荣之地,而不是变为一个充满失序、冲突和掠夺性经济的地区”。蒂勒森的继任者蓬佩奥则有过之而无及,不仅在多个场合批评“一带一路”,还施压巴基斯坦、巴拿马等国警惕使用来自中国的投资,声称“当中国找上门来,对你们国家的民众   来说并不总是好事”。2018年8月,特朗普本人在私人场合表示,“一带一路”倡议“可能扰乱全球贸易并具有冒犯性”。2018年10月,副总统彭斯在保守派智库哈德逊研究所专门就对华政策发表演讲,称中国利用“债务外交”扩大影响力,将斯里兰卡等国港口据为己有,进而建立军事基地。

  值得注意的是,在过去两年中,很多美军战区司令以及其他军方领导人从军事安全的角度对“一带一路”提出公开批评,这也从一个重要侧面表明美国对“一带一路”的制衡越发具有战略色彩。2018年2月,时任美军太平洋司令部司令哈利·哈里斯(Harry Harris) 称,“一带一路”使中国能够影响全球航道,它是中国的一种有协调的、战略性的努力,旨在替换美国及其盟友和地区伙伴的位置,“全球咽喉要道(global chokepoints) ”都会因“一带一路”而受到压力。同年4月,哈里斯的继任者(更名后的印太司令部司令) 菲利普·戴维德森(Philip Davidson) 表示,通过“一带一路”中国想要“塑造一个与它自己的威权模式相符合的世界,并破坏国际规范,比如商业和信息的自由流动”。美军非洲司令部司令托马斯·沃德豪森( Thomas Waldhauser) 、南方司令部司令库尔特·蒂德( Kurt Tidd) 等则公开质疑“一带一路”向非洲和拉美地区的扩展。此外,一些美国国会议员也就“一带一路”发表了负面评论,并要求特朗普政府加大制衡力度。比如,民主党籍参议员加里·彼得斯(Gary Peters) 认为“一带一路”是中国“确保控制陆上和海上利益,并企图最终控制欧亚大陆和侵占那里的自然资源”的战略,这与美国的政策迎头相对。 2018年8月,16名联邦参议员联名致信美国财政部部长史蒂文·姆努钦(Steven Mnuchin) 和国务卿蓬佩奥称,“一带一路”倡议的目标是“建立一个在经济上最终由中国主导的世界秩序,美国必须对此加以抗衡。

  (二)美国智库专家对“一带一路”的主要看法

  与过去几年对“一带一路”的评析相比,2017年下半年以来,美国智库专家对“一带一路”的研究重点和主要看法呈现以下变化:一是更加注重研判“一带一路”建设的军事安全影响,认为“一带一路”是“以经促政、以商掩军”,关注“一带一路”如何影响南太平洋岛国、孟加拉湾沿岸、东非印度洋沿岸等重要节点地区的力量平衡以及港口设施军民两用、中国私营安保力量“走出去”、中国北斗导航系统“内嵌”相关国家等问题。 二是更为关注“数字丝绸之路”问题,担心中国借此加大收集沿线国家的重要数据,并通过华为、中兴等公司承接的相关项目(如在斯里兰卡、赞比亚、埃塞俄比亚)向沿线国家输出中国式的信息监控系统。三是炒作中国通过“一带一路”提升威权主义体制的国际影响力,运用制造“债务陷阱”等方式加大对沿线国家的控制,在沿线国家开展“有中国特色的干涉”,不断强化针对相关国家的“经济胁迫”。四是忧心中国企业和金融机构在“一带一路”沿线国家的不合规经营和腐败行为、中国对相关国家贷款的低标准或“有中国特色的附加条件”,导致国际发展领域的规则和标准(尤其是环保和社会标准)受到破坏,从而引发“逐底竞争( racetothebottom)”问题。 五是更加深入地探究联手日本、澳大利亚、欧洲、印度等各方共同制衡“一带一路”的具体举措,涉及情报分享、基础设施联合融资、“软性基础设施( softinfrastructure) ”援助等方面。美国智库专家普遍认为,“一带一路”无论成败与否,都将对美国的国家利益产生重大影响,尤其是中国借助“一带一路”推动“以中国为中心”的新型全球化以及在整个欧亚大陆展开“攻势”将会动摇美国在第二次世界大战后所获霸权地位的基础。 在美方人士看来,“一带一路”对美国国家利益带来的现实和潜在影响主要包括以下五个方面。第一,影响美国企业的商业利益,“一带一路”会使中国企业在相关国家的不公平竞争优势得以强化。第二,影响全球供应链以及国际贸易和金融体系,进而损害第二次世界大战后美国在全球经济体系中占据的中心地位。第三,推动人民币国际化,逐步侵蚀美元在国际货币体系中的首要地位。第四,导致中国技术标准的国际化,尤其是在5G等新经济领域,从而不可避免地削弱美国在全球的技术领导地位。第五,使相关国家重新审视与美国的经济、外交和军事关系,特别是中国在沿线国家支持修建的军民两用基础设施以及获得的相关特权,将影响美国在全球的军事部署,损害美国的军力投射能力。

  (三)关于对“一带一路”强化制衡的政策建言

  围绕美国如何有效应对“一带一路”带来的现实和潜在挑战,美国战略界提出的主要政策建议可以概括为以下五点:第一,从美国自身角度看,要加强跨部门协调,强化对“一带一路”的研究。“一带一路”建设的规模大、过程长、影响广且涉及美国多个政府部门的工作领域,因此可考虑在国家安全委员会成立新的协调机构,专门负责跟踪研究和统一应对“一带一路”。美国国防部可参照年度中国军力发展报告,发布“一带一路”年度报告,及时对外公布“一带一路”的进展和战略影响。该报告的撰写可考虑由美中经济与安全评估委员会进行,该机构年度报告目前已有关于“一带一路”的部分,可进一步扩展篇幅以提供更为详尽的分析。可委托相关美国智库建立“一带一路”投资跟踪数据库,及时更新相关项目的信息,并采取交互式研究方法评估项目在当地的实际进展与影响。在美国与日本、欧洲等盟友和伙伴的战略对话、外交磋商中,可增加专门针对“一带一路”的议题或设立相关工作小组。在美国驻外使领馆,需安排专门研究“一带一路”问题的官员,也可以从海外私人投资公司(OPIC)  等机构选派代表入驻使馆,由其负责协调与东道国合作应对“一带一路”的事务。除了增强对美国政府雇员和外交人员的培训外,还可与非政府组织合作,向美国公众阐明“一带一路”的实质和战略影响,增强美国社会对“一带一路”挑战的认知。

  第二,尽快提出美国版的“互联互通愿景”,更加注重发挥盟友和伙伴的“比较优势”,在制衡“一带一路”方面产生协力。与日本、澳大利亚、印度等合作,界定和倡导  所谓高质量基础设施,从过程视角和结果视角监测中国支持的基础设施项目,关注项目招投标、政府采购、环保和社会标准、债务可持续性等方面。以基础设施的“全生命  周期成本”概念突出中国项目的“廉价低质”特征。④    借鉴“采掘业透明度倡议”等制定原则标准,利用世界银行、亚开行、二十国集团等多边机制,增强对美式原则标准的国际支持。推动中国加入“巴黎俱乐部”等,用多边机制加大对中国“债务外交”的约束。大力发挥盟友和伙伴国的作用,在制衡“一带一路”方面进行分工协作。 在南亚地区,可采取“印度施压、美日提供融资”的合作模式,削弱中国在斯里兰卡、孟加拉国  等国的影响力。在南太地区,可发挥澳大利亚的主导作用,对巴布亚新几内亚、瓦努阿图、所罗门群岛等国加大施压,从增强岛国网络安全能力等入手,阻碍中国企业对这些国家的渗透。此外,可以考虑将此前主要由日本和印度推动的“亚非增长走廊”计划升格为“四国机制( QUAD) ”框架下的合作项目。

  第三,在国际发展领域增强“美国模式”的吸引力,提升美国对相关国家和地区发展融资的实际支持能力。美国一方面要揭露和指责中国的“掠夺性经济”,另一方面也要拿出“真金白银”加大对相关国家的支持,提供“一带一路”之外的“替代性选择”。美国政府需要重新整合对外经济政策和发展援助的“工具箱”,国会则需增加相应拨款。大力促进私营部门对基础设施建设等方面的投资,引导全球的机构投资者支持相关国家和地区的基建项目。按照《善用投资促进发展法案》(BUILD)的要求,尽快将海外私人投资公司、美国国际开发署发展贷款部等机构整合为美国国际发展融资  公司,将美国国务院民事援助部门、国际开发署等机构的相关资源向印太地区倾斜。考虑适时邀请韩国、欧洲国家、沙特阿拉伯等参与美、日、印、澳“四国机制”的相关讨论和工作。此外,美国还应联合其他“志同道合”的国家,对世界银行、国际货币基金组织等机构进行全面评估,改造国际发展融资体系,以更好地符合透明度、问责制、财政可持续等标准。可考虑建立“国际法律支持机构”,为债务国提供法律等方面的专业支持,为这些国家与中国商定公平的贷款协议提供咨询和帮助,避免其遭遇“债务陷阱”。

  第四,对“一带一路”不要采取全面对抗的应对策略,不放弃美国企业从“一带一路”中谋利的可能性,在支持相关国家和地区“软性基础设施”建设等方面注重发挥美国优势。美国政府需要为美国机械制造类企业、法律和咨询服务类企业、物流企业和投资机构争取从“一带一路”中获利的机会,要求中方提升相关项目早期阶段的透明度,为美国企业提供充分信息,同时美国企业也要注重防范腐败、征地、政治等方面的经营风险。此外,美国还可着重加强对相关国家和地区“软性基础设施”的支持力度,重点参与发展数字经济等能够充分体现美国优势的合作,可考虑倡议建立“数字发展银行”,加强对低收入阶层和初创小规模企业的融资支持,提升相关国家发展资金使用的针对性、效率和廉洁度。利用亚开行的亚太项目筹备机制(Asia-Pacific PreparationFacility)、世界银行和国际货币基金组织的债务管理机制(DebtManage- mentFacility) 等渠道,培训相关国家的政府官员、金融机构和企业,使它们能够拥有专业的技能对涉及中国的项目进行评估,识别项目的“全生命周期成本”和债务风险等问题,引导其选择替代性建设方案。 此外,美国还应加大研究中国工程承包商、国有企业、私营企业与中国共产党和中国军方之间的联系,并将所获信息及时通报给相关国家政府,使后者意识到中国项目的“野心”和“危害性”。

  第五,在对待具体项目层面,美国需善于利用中国企业滥建“白象工程”(大而无用的工程) 等弱点,注重把握巴基斯坦、斯里兰卡等国出现的涉华负面社会情绪,借助这些国家内部反对“一带一路”的力量,强化对相关项目军事安全影响的监测。美国应当深入研究中国“一带一路”框架下各类项目存在的诸多弱点并加以利用,比如通过灵活的贷款协议等手段,中国政府和企业可以促使相关项目快速启动,但这容易掩盖项目的长期风险;中国缺乏对项目进行全周期(涵盖倡议、建设、完成、使用、维护等阶段) 管理的能力;大型基建项目难以按时保质完成、损害中国声誉;中国工人和环境成本等问题引发东道国社会的抱怨和排斥;伙伴国的期待与项目的实际效果之间存在差距。 随着巴基斯坦、马来西亚等国新政府的上台,美国须及时调整政策,加大与这些国家的接触和影响力度,灵活运用国际货币基金组织援助基金等政策杠杆,使之与中国的资金和项目逐渐疏远。此外,要进一步研判相关项目的军事安全影响,如扩展美印双方在西印度洋地区的相关合作,邀请印度方面向美军中央司令部、非洲司令部等机构派遣联络官,以加大对中国政府和企业相关经济活动的监测。美国还可通过对中国私营安保企业施加影响力,进而掌握涉及中国的项目情况。

四、“印太战略”与美国对华竞争的展开

  2017年11月,特朗普展开其执政后的首次亚洲之行,在此前后美国政府正式提出“自由而开放的印太战略”,将“印太”作为推进外交战略的地缘框架,宣称美国将与印太地区建立“新伙伴关系”。这一战略旨在替代奥巴马政府实施的“亚太再平衡”,并日益成为美国制衡“一带一路”和对华展开地缘竞争的主要依托。根据特朗普政府《国家安全战略》报告的定义,“印太”是指“从印度洋西海岸至美国东海岸的广大区域,这是世界上人口数量最多、经济最具活力的地区”。作为地理和战略意义上的概念,特朗普政府并非“印太”的首倡者,“印太战略”可以说是过去十余年来美国持续调整亚太地区政策的结果。早在2007年,美国小布什政府就在其《21世纪海上合作战略》中宣称,美国的战略重心将由大西洋和太平洋转向太平洋和印度洋。到了奥巴马总统执政时期,美国开始明确从“印太”战略框架看待和处理其亚太地区政策,尤其是全面扩展与印度的关系。2010年,美国国防部发布的《四年防务评估》报告提出,印度已经成为印度洋以及更广阔地区的“安全净提供方(net security provider) ”,美国需要加强与印度的安全合作。时任国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton) 曾表示,“要在太平洋扩展我们与印度海军的合作,因为我们认识到印太地区对于全球贸易和商业有多么重要”。2015年1月,美国和印度方面还共同发布了《美印亚太和印度洋联合战略愿景》。

  美国“印太战略”能够在特朗普时期最终成形并得到不断充实,确实与“一带一路”密切相关。美方认为“一带一路”具有使中国成为欧亚大陆霸主的潜力,“中国的主导会破坏印太地区多数国家的主权”。曾担任美国海军学院院长的海权理论家阿尔弗雷德·马汉( Alfred Mahan) 很早就提出,控制印度洋和太平洋至关重要,可以使相关国家沿着欧亚大陆边缘投射力量,美国应与民主国家构建“跨国海上联盟系统”,以抗衡位于欧亚大陆的强国。     

  第二次世界大战结束后,美国国家安全战略的核心目标之一就是防范欧亚大陆出现霸权国家。正如麻省理工学院安全研究项目主任巴里·波森( Barry Posen) 所言,对美国主权威胁最大的国家,来自欧亚大陆可能出现的霸主。而在苏联垮台后,美国关键性和长期性目标就是“阻止地区或大陆霸主的崛起”,“防止因资源过于集中于某一欧亚大国而对美国构成类似之前苏联那种全球性挑战”。然而,在很多美国战略界人士看来,中国正借助近年提出的“一带一路”倡议在整个欧亚大陆展开地缘经济攻势,并基于此不断扩张安全和政治影响力,进而威胁美国在第二次世界大战后形成的霸权基础。显然,“印太战略”体现了一种鲜明的“海权”思想底色,旨在从太平洋和印度洋东西两线遏阻欧亚大陆可能出现的霸主。

  在美方看来,“一带一路”实际上是具有中国特色的“印太战略”。2017 年下半年以来,特朗普政府的多位高级官员都谈及或是暗示中国在印太地区通过“掠夺性经济”、南海军事化等方式谋求霸权,损害相关国家的主权,展开“胁迫性”行动,试图“在印太地区取代美国,扩展政府驱动的经济模式的影响力,按照有利于(中国的)方式重塑地区秩序”。针对这些挑战,“印太战略”的具体制定者之一、美国助理国务卿帮办黄之瀚(Alex   Wong)等官员在阐释这一战略的内涵时指出:所谓“自由”,是指该地区国家不受他国胁迫,而且能够在本国国内维护自由民主体制;所谓“开放”,强调的是“印太”地区海上交通线以及贸易和投资的开放性,尤其是南海不被任何国家控制。概言之,美国“印太战略”的主要目标包括以下三方面内容:一是强调维护“基于规则的印太秩序”,巩固自由、民主、法治等共同价值观;二是深化印太海上安全合作,要求根据国际法和平解决海洋争端,维护所谓“航行和飞越自由”,并增进海上执法、打击海盗、反恐、救灾等方面的合作;  三是推动“负责任的互联互通”,支持符合透明、法治、环保等原则的“高质量基础设施”建设。

  “印太战略”具有针对中国的显著特征,正如美国智库卡内基国际和平基金会高级研究员史文( MichaelSwain) 所言,“印太战略”旨在“确保地区盟友意识到中国崛起可能带来的风险”,目的是让所有地区成员“共同对抗中国”。显然,特朗普政府的“印太战略”与日本、澳大利亚、印度版的“印太战略”之间存在较强的联动和共振关系,并力图在经济政策和安全政策之间实现更加紧密的衔接,反映出美国试图对基础  设施互联互通的地缘政治影响加以管控。此外,通过宣扬和推动“印太战略”,特朗普政  府希望进一步促动日本、澳大利亚、印度等国在地区事务中承担更多责任,并增强盟友和伙伴之间的相互协作,将原本是辐辏式的美国同盟体系打造为盟友和伙伴结成的网状安全架构,“构建中国最为恐惧的海上围堵”。这一架构势必有助于强化针对中国的集体制衡,同时也符合“美国优先”政纲对于降低美国国际领导成本的内在要求。

  2018年以来,特朗普政府加紧充实“印太战略”的具体内容,该战略的政策手段、资源保障和实施机制等逐步清晰。在经济领域,8 月美国国务卿蓬佩奥访问马来西亚、新加坡和印度尼西亚三国,出访前夕在美国商会主办的“印太工商论坛”发表题为《美国对印太地区经济前景的构想》的演讲,称美国“不是为政治影响而投资,而是奉行合作关系经济学”,“我们相信战略伙伴关系,而不是战略依赖关系”。美国并未展开与“一带一路”规模和资金量对等的竞争,而是聚焦数字经济和网络安全、能源和基础设施发展这三大领域,并先期投入1.13亿美元的“预付资金”以调动更多私人资本参与“通过能源增进发展和增长(EDGE) ”等具体行动计划。此外,美国商务部、能源部和国际开发署等机构也推出一系列相关政策,推动美国商业界扩展与印太地区的联系。在安全领域,“印太战略”聚焦“海上安全”、人道主义援助和减灾、维和能力提升、打击跨国犯罪四大议程,以东南亚和太平洋岛国为重点,并加大对孟加拉湾沿岸国尤其是斯里兰卡的投入。蓬佩奥在访问东南亚国家期间宣布美国将投入3  亿美元用于强化印太地区的安全合作。其中,孟加拉湾位于印度洋和东亚的结合部,地缘战略地位日益突出,加之斯里兰卡等国是“一带一路”的重要合作对象,美国对这些国家加大了关注力度。此外,美国战略界尤其是军方对太平洋岛国的重视程度也在显著上升,担忧中国通过增加对岛国港口等基础设施的投资而进一步获取安全影响力,甚至在此建立中国海外军事基地。

  虽然特朗普政府目前为“印太战略”投入的资金仍然较少,但应看到美国并不试图也缺乏足够条件针对“一带一路”展开规模对等的对抗,特朗普政府希望借“印太战  略”针对这一地区的未来发展提出美国式的“愿景(vision)  ”,展现美国对于加大与印太地区国家全方位交往的“承诺”,注重调动、整合各方面的资源和力量,针对“一带一  路”的薄弱环节展开行动,对“一带一路”采取“非对称”制衡策略。除了将美国支持的  发展合作限定在能源、数字经济等重点领域之外,“印太战略”还尤为重视发挥私营企业的作用,通过积极改进美国国际发展融资机构,借助OPIC等大力促进私营企业扩展与印太地区相关的业务,进而为美国的外交政策服务。

  值得注意的是,OPIC 在美国“印太战略”中扮演着日益重要的角色,该机构总裁雷·沃伯纳(Ray Washburne) 曾明确表示,政府主导的发展模式只会让相关国家的情况更趋恶化,由私营部门引领的投资方式是“针对‘中国方式的有力的替代性选择”;美国需要“现代的、21 世纪的机制”与中国进行竞争。OPIC 是美国政府在1971 年成立的发展融资机构,相当于政府和私营企业之间的桥梁。它的主要职能是与美国的私   营企业合作,帮助后者在发展中国家和新兴经济体立足,并促进东道国的就业和经济   增长。OPIC为美国投资者提供金融、政治风险保险等服务,确保相关项目符合较高的环境保护和社会标准,其业务范围目前涉及160 多个国家。2017 年12 月,在美、日、印、澳四国外交部门的联合工作组会议召开后不久,OPIC就与日本国际协力银行( JBIC) 等机构签署协议,共同为地区国家提供基础设施融资等方面的支持。2018 年7 月,为落实“印太战略”的经济部分,美日澳政府宣布建立更加紧密的三边伙伴关系,推动具有透明性、开放竞争和债务可持续性的项目。OPIC是美方具体执行机构,并向美国驻日本使馆派驻代表,专职负责相关合作的落实。目前,特朗普政府根据美国国会通过的《善用投资促进发展法案》,已经着手对OPIC进行升级改造,增资  600 亿美元,将OPIC与美国国际开发署的发展贷款部进行整合,成立新的国际发展金融公司(USDFC)。新机构将具有更雄厚的金融实力和更广泛的投资权力,预计将在2019  年10月正式运作。

  特朗普政府通过“印太战略”制衡“一带一路”的另一特征是注重调动盟友和伙伴   国的积极性,促使它们发挥“比较优势”。比如,近年美国日益担心中国在南太平洋扩   展影响力,并将澳大利亚作为应对这一挑战的重要力量。2018年6月,美国海军陆战队司令罗伯特·内勒(Robert B. Neller) 称,中国就像在下围棋,已经在南太平洋等地部署了棋子,以获得地缘优势。 同年7月,在美澳举行外交和国防部长“2+2”会议期间,蓬佩奥表示,尽管中国在南太平洋的影响力不断增长,但他有信心南太岛国将选择美国而不是中国作为自己的盟友。南太岛国对于美国维护其在太平洋地区的战略优势地位极为重要,该地区正在成为美澳合作落实“印太战略”的重要一环。比如,瓦努阿图曾经是第二次世界大战期间美军在太平洋仅次于夏威夷的第二大军事基地。在美国支持下,澳大利亚指责瓦努阿图同意将该国的卢甘维尔港在未来变为中国的海外军事基地。该港距离澳大利亚约为2000公里。瓦努阿图政府最终公开了2014年与中国签署的合同副本,证实该港的建设主要是为了接待大型邮轮和开展国际贸易。为了对抗中国的影响力,限制华为公司等中国企业在南太平洋地区的业务,澳大利亚政府拨出专款,用于修建本国与所罗门群岛之间长达4000公里的海底高速光缆。

  此外,美国也在持续深化与日本、印度等国的实质性合作,推动各方“印太战略”之间的对接,从而更加有力地发挥协同效应。2017年11月,美日两国政府建立“能源战略伙伴关系”,美国贸易发展署(USTDA)与日本经济产业省等机构共同为印太地区提供“高质量的”能源基础设施。2018年5月,在美日商会和美印商会的推动下,“印太基础设施三边论坛”成立,着重协调三国私营企业在建设地区基础设施方面的合作。

五、东南亚与美国对“一带一路”的制衡态势

  东南亚国家是“一带一路”倡议的重要合作对象,随着中国—中南半岛经济走廊、 澜沧江—湄公河合作机制、中缅经济走廊、中老经济走廊等合作的展开,中国在东南亚    地区的影响力有望进一步增强。而在美国加大推进“印太战略”的背景下,作为太平    洋与印度洋的结合部,东南亚对美国经济、外交和安全利益的重要性也在上升。与此    同时,东南亚国家在同中国开展合作时,对于如何应对中美战略竞争等问题也愈加关   注。正如新加坡前驻联合国常任代表马凯硕( KishoreMabubani)所言,东盟当前面对的最突出地缘政治挑战即是如何应对中美之间的竞争,东盟应努力利用好这种竞争谋    取实利,而“一旦这种竞争态势失控,东盟就可能分崩离析”。由此,东南亚地区既是中国推进“一带一路”合作的主要区域,也在成为美国对华展开地缘竞争、加大制衡“一带一路”的重点方向。兰德公司学者对中国与发展中国家关系进行了系统研究后认为,东南亚是中美两国能够产生“正面冲突( atloggerheads) ”的地区。

  在东南亚地区,泰国、菲律宾是美国的条约盟友,新加坡、马来西亚等国则与美国保持密切的经济和安全关系。然而,冷战结束后,美国对东南亚的政策却呈现一种  “不连贯接触”的特征,如克林顿政府对亚洲金融危机的漠然应对以及小布什政府对东南亚的显著忽视。在奥巴马政府执政时期,东南亚在美国亚太战略中的位置明显前移,“亚太再平衡”的最突出重点即是东南亚,这一变化被称为“再平衡中的再平衡”。2009年以来,美国加入《东南亚友好合作条约》,首次向东盟派驻大使,创立“美国—东盟峰会”等对话协调机制,并加强了与越南、缅甸等国的交往。尤其是在强化美国—东盟经济联系、推动地区经济一体化方面,奥巴马政府提出“印太经济走廊”“亚太全面能源伙伴计划”“湄公河下游倡议”“美国—东盟联通倡议”等构想或机制。显然,这些美国主导的经济合作方案与“一带一路”之间存在一定的竞争关系。

  然而,特朗普参加美国总统竞选期间,几乎从未提及东盟和东南亚在美国外交政策中的重要性,东南亚国家普遍担忧特朗普执政将冲击美国和东南亚关系。2017年1月特朗普政府执政后,其亚太政策表现出显著的“谋利至上”和“交易主义”等特征,美国颁布“阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划”行政令(即“禁穆令”)、退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等决策令很多东南亚国家深感不满。此外,特朗普政府还强调,要解决美国对部分东南亚国家贸易逆差过高的问题,这涉及印度尼西亚、越南、马来西亚、新加坡等国。再者,特朗普政府的东南亚政策体现了“美国优先”原则,着力将反恐问题作为美国和东南亚关系的主轴之一,以防范该地区的伊斯兰宗教极端主义和恐怖主义与中东、中/南亚地区的相关势力遥相呼应。特朗普政府还要求缅甸等东南亚国家降格或中断与朝鲜关系,在遏制朝鲜方面加大与美国配合的力度。总之,与奥巴马政府相比,执政初期的特朗普政府对东南亚的关注和投入有所下降,功利性色彩突出。

  美国战略界人士对此感到忧心,认为这一做法将损害美国在亚太地区的主导权, 尤其是考虑到中国在2016—2017年积极改善与越南、菲律宾等国的关系,并进一步与东盟及其成员国围绕“一带一路”拓展合作。在此背景下,特朗普政府开始对东南亚 国家采取“安抚”措施。2017年4月,美国副总统彭斯访问印度尼西亚,并表示特朗普政府仍重视与东南亚的关系。美国—东盟外长会议在当年5月于华盛顿召开。国务卿蒂勒森、国防部部长马蒂斯等赴东南亚国家参加东盟系列会议、香格里拉对话会等。商务部部长威尔伯·罗斯(Wilbur L.Ross,Jr.) 于2017 年9 月访问越南,并与越方签署价值超过80亿美元的商业合作协议。越南总理阮春福(NguyenXuanPhuc) 、马来西亚总理纳吉布·阿都拉萨(NajibAbdulRazak) 、泰国总理巴育·詹欧差(Prayuth Chan-ocha)、新加坡总理李显龙(Lee Hsien Loong) 等也在2017年实现访美。在人权和价值观外交等方面,特朗普政府的“调门”较之奥巴马政府有所降低,力图修复美国与菲律宾罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)政府之间因“暴力禁毒”等问题导致的关系裂痕。

  特朗普在2017年11月对东南亚国家展开就任总统后的首次访问,美国战略界人士纷纷建议特朗普政府多管齐下,从政治、安全、地区机制等多个领域加大对东南亚的  政策投入,确保美国在该地区的影响力。一是建议美国政府保持与东南亚国家的高层 级、高密度接触,总统以及内阁成员应尽量出席东盟主办的有关峰会。同时,可围绕外  交、安全、财政、农业、能源等问题,与东盟建立部长级和高官会议机制。二是在双边层  面,美国需要重振与菲律宾、泰国等盟友的关系,拉住重要伙伴新加坡,支持缅甸民主  进程,鼓励印度尼西亚、马来西亚和越南与美国及其盟国深化全方位合作。 三是应加强对东南亚地区海上安全的投入,包括增加美军在南海开展的“航行自由”行动,继续落实奥巴马政府时期提出的“东南亚海上安全倡议”。推动东南亚国家的海上执法合作,促使菲律宾、马来西亚和印度尼西亚在苏禄海等达成“区域海上安全倡议机制”。尤其是在中国与东盟国家围绕南海问题的争端有所降温的情况下,美国需要加  大影响有关“南海行为准则”的谈判进程,可考虑与日本、印度、澳大利亚等推出“亚太  海上行为准则”,进而为“南海行为准则”框定标准。四是美国应大力支持东南亚国家的反恐行动,助其遏制“伊斯兰国”势力在东南亚地区的扩张势头。

  特朗普政府对东南亚政策的回调,很大程度上是出于制衡中国在东南亚不断扩展的经济、外交和安全影响力的考量。美国方面担心,随着“一带一路”合作在东南亚国  家的推进,中国将进一步挤压美国在该地区的利益和空间。战略和国际问题研究中心  高级研究员马修·古德曼(Matthew  Goodman)  等人提出,面对中国借助“一带一路”扩大经济影响力的现实,特朗普政府需要的不仅是政策工具和策略,还有正确的思维观念(mindset) ,应敢于竞争并大力巩固美国在亚太地区经济中的“领导地位”。美国应重新发现和运用自身在东南亚的优势。尤其是在未来一个时期,中国经济增速的下降、国内金融风险上升、外商投资环境恶化等因素或使中国在与美国的竞争中陷入不利地位,而且中国近年利用经济手段“胁迫”周边国家的做法致使相关国家希望减少对中国的经济依赖。这些因素有助于美国进一步提升和巩固在亚太特别是东南亚地区发展中的主导地位。

  对于如何深化美国与东南亚国家的经济关系、制衡“一带一路”合作在东南亚地  区的扩展,美国战略界人士筹谋的政策举措主要集中在以下四个方面。第一,增加对   东南亚地区基础设施建设的参与和支持力度。根据亚开行测算,未来14 年东南亚基础设施投资需求为2.8 万亿美元。美国政府应设法推动美国企业积极寻求商业机会,尤其是要确保美国企业获得公平竞争的机会。面对亚投行带来的“机制竞争”,特朗普政府可考虑有条件地加入亚投行,从而表明美国重视并愿意帮助相关国家应对基础设施建设方面的挑战。同时,美国需要与日本等国合作,增强亚开行的实力,包括落实该行的增资计划,提升亚开行对基础设施建设投资的效率,更好地带动其他机构投资者对东南亚国家基础设施的长期性投资。美国可通过亚开行推动国际多边性开发银行共同制定“最佳实践”,从而巩固美国在“标准设定( standard-setting) ”方面的主导地位。

  第二,促使美国在东南亚的投资更为均衡,尤其是引导美国企业更多关注中南半  岛国家。目前,美国是东南亚地区的第三大投资来源地,投资总额约是中国的两倍。但是,美国的投资一半以上都集中在新加坡,投资布局的优化对于长期经营美国和东南亚国家关系具有重大意义。美国需要大力调动美国私营部门的力量,加大参与东南  亚地区经济的力度,其关键在于不断丰富能够引导美国企业服务国家战略目标的政策  手段。比如,可加强贸易政策和谈判顾问委员会( ACTPN) 等机构与美国私营部门、州市地方政府之间的沟通协作,促使后者加大对东南亚国家的关注。通过美国出口—进口银行( Ex-Im) 、OPIC等机构,为美国企业提供更有力的出口支持和投资保障,促使东南亚国家能够更多消费美国的高端产品和服务。

  第三,美国应考虑在适当条件下重返TPP,或是尽快寻求可替代的有效方案,强化对地区经济合作路径和规则的影响力。相关政策考虑包括在美国—新加坡自贸协定基础上在东南亚发展新的、高标准双边自贸区网络,继续推进“美国—东盟贸易与投资框架安排”等。此外,过去10余年,美国曾先后提出美国—东盟企业合作、互联互通、下湄公河合作、教育合作等方面的倡议,美国政府可对这些倡议进行梳理与整合,进一步明确和提炼相关原则、规范和经验,扩大其对地区经济合作的影响。此外,还需充分发挥美国在“软性基础设施”方面的优势,帮助亚太地区国家提升法治和制度建设能力,通过美国财政部、国际开发署、贸易发展署、金融保险公司等机构支持东南亚国家的能力建设,以增强这些国家的制度韧性,进而巩固美国在塑造地区经济合作时的领导作用。

  第四,美国需要进一步深化与日本、澳大利亚、印度等盟国和伙伴国的协作,共同确保东南亚经济的“自由和开放”。比如,美国与其伙伴国可共同提升东南亚国家政府在项目评估、采购和税收管理等方面的能力,培训负责经济发展规划和基础设施建设的政府官员,帮助相关国家加强资本市场建设和实施公私合营(PPP) 项目,这些举措都将有助于制衡中国的经济影响力。此外,要注重运用好亚太经济合作组织(APEC) 等多边机制,加大对中国行为的规范。比如,强化APEC“政策支持小组(PSU) ”的功能,使其能够获得高质量经济数据,并与美日等国私营企业合作制定产业投资、基础设施建设方面的相应标准。涉及能源和通信信息技术(ICT) 、公共卫生等事务的APEC工作小组也应是美国政府的关注重点,这些正是“一带一路”框架下中国和东南亚国家合作所涉及的领域。

六、结  语

  通过本文的分析可以看出,在特朗普政府将应对大国竞争确定为国家安全核心议程的背景下,美国对华竞争性战略也处于加速成型的进程之中,这很可能将致使中美关系出现“范式性转变”。虽然竞争并非对抗,也并不必然意味着中美冲突,但如何界  定竞争的内涵、目标、范围和规则,如何对竞争进行有效管理,如何把握各类竞争性策略之间的区别等,仍是国际关系学理研究和政策研究亟须破解的难题。同时也要看到,美国对华全方位竞争的推进面临诸多限制性因素,尤其是动员盟友参与对华战略竞争的难度。在特朗普政府不断强化对华施压的情况下,一些美国战略界人士已经意识到这种趋势令人担忧,两国利益并非绝不相容。更重要的是,中美竞争的未来走势将取决于两国之间的互动关系等诸多因素,“虽然‘权力转移充满了竞争且需要付出高昂代价,但还是可以和平实现的”。面对当前和未来一个时期美国对华全方位竞争态势,中国如何选择“以弱竞强”的有效战略、如何引导塑造中美互动的新模式越发重要而紧迫。

  “一带一路”是过去数十年来中国首次提出的全球性合作倡议,体现了一种以互联互通为导向(connectivity-oriented) 的外交战略思维,有助于中国探索和施展协进型国际领导力(facilitatinginternationalleadership) 。“一带一路”建设涉及经济、安全、外交、国际发展等诸多领域,它对中美关系的战略性、长期性影响值得进一步探究,两国围绕“一带一路”展开的互动关系将集中体现21世纪大国竞争的重要趋势与特征。2018年以来,针对国际社会对“一带一路”的突出关切,中国政府已经开始按照“行稳致远、走深走实”的要求对“一带一路”建设进行调整,强调“一带一路”要向高质量发展转变,包括提升合作项目的实际成效和风险管控、强化融资可持续性、增进国际合作的开放性和透明度等。实际上,通用电气公司等一批美国企业正积极参与“一带一路”建设,并从中获得可观收益。美国智库大西洋理事会发布的报告也曾提出,“一带一路”可以为中美两国提供“新的合作平台”。此外,作为美国的重要盟友,日本自2017年下半年以来持续调整针对“一带一路”的策略,中日两国企业将围绕节能环保、提升产业水平和促进交通物流等领域进行合作,共建泰国“东部经济走廊”等项目。在美国力图加大对“一带一路”制衡的情况下,中国需要把握上述积极因素,不断优化“一带一路”建设的规划、规则和机制,尽量减少可能被美方利用的弱点,力争使“一带一路”为中美关系的良性重塑发挥助力。(原标题为:大国竞争背景下美国对“一带一路”的制衡态势论析)