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专家观点
“一带一路”机制化建设与大国新区域合作倡议
来源:《财经问题研究》2018年第10期  作者:李向阳   发布时间:2019-01-23

  “一带一路”建设第一阶段的重点是中国的周边,在陆路丝绸之路的六大经济走廊中,五个面向的是周边地区。与此同时,自“一带一路”提出以来,本地区的大国纷纷提出了新的区域经济一体化倡议:日本在美国退出TPP之后构建了由11国参与的全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定;日本与印度共同提出了亚非增长走廊;印度致力于把涵盖南亚、东南亚七国的“孟加拉湾多部门技术经济合作计划”尽早升级为自由贸易区;俄罗斯提出了大欧亚伙伴关系倡议;美国则提出了印太战略,等等。尽管多数倡导者宣称,倡议并非是对“一带一路”做出的反应,但它们在地缘上的重合、内容上的相似,客观上决定了必然会对“一带一路”产生影响。如何避免对“一带一路”产生替代和稀释效应,是我们必须要关注的问题。

一、 “一带一路”与大国新区域合作倡议“对接”的可行性

  纵观本地区大国提出的区域经济合作倡议,我们可以发现一些共有的特征:

  其一,机制化。所谓机制化,是指成员国在国家层面存在统一的规则和制度安排。上述区域经济合作倡议都呈现出机制化特征:CPTPP被称之为“21世纪的自由贸易区协定”;BIMSTEC以致力于打造自由贸易区为目标;即便是印太战略、亚非增长走廊及大欧亚伙伴关系还停留在倡议阶段,它们也都强调规则导向。

  其二,与“一带一路”的地缘上有重合之处。上述五个区域合作倡议几乎涵盖了“一带一路”的所有核心区域。

  其三,在实施方式上与“一带一路”有相通之处。如亚非增长走廊、印太战略都强调区域内的基础设施与互联互通建设,即使是印度主导的BIMSTEC也在致力于提升数字、经济与人员的互联互通。

  其四,应对或遏制“一带一路”是多数倡议(明确或暗含)的目标。可以说,除了大欧亚伙伴关系,其他倡议都有应对中国崛起的考量。比如,特朗普政府明确把应对中国崛起和“一带一路”作为推动印太战略的目标;莫迪政府不仅拒绝加入“一带一路”,而且把“一带一路”与所谓的“珍珠链”战略划等号;日本政府发言人则明确指出,自由与开放的印太战略目标是为了应对快速变化的全球与地区秩序以及来自朝鲜和中国的威胁。

  理论上,大国的区域合作倡议与“一带一路”的关系有三种可能:相互促进、并行不悖、稀释或替代。为避免大国的区域合作倡议对“一带一路”产生稀释或替代效应,中国学术界和官方谈论最多的应对措施是对接。“一带一路”不仅要和业已存在的、即将出现的区域经济一体化机制进行对接,而且要和沿途国家发展战略进行对接。在这种对接说的背后,我们看到的多是对接必要性的阐释,却鲜有关于不同对接机制及其后果的研究。

  在全球范围内区域主义盛行的背景下,不同区域经济一体化组织之间、单个国家与区域经济一体化组织之间、不同区域经济一体化组织的成员国之间客观上都必然要面临对接问题。区域经济一体化组织从低级到高级可分为五种类型:自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济共同体、政治经济一体化。由此必然会产生不同类型区域经济一体化组织之间的对接,而这些对接的动机与结果会有很大的差异。比如,欧盟与其他国家、其他一体化组织签有数十个自贸区协定。由于欧盟的一体化程度在全球最高,这种对接基本上属于“中心”与 “外围”之间的合作模式。再比如,东盟与区域全面伙伴关系协定的对接也可归入这一类。此外,在区域经济一体化的发展过程中还有其他多种对接的现象,比如当一些中东欧国家加入欧盟之后,它们与欧盟之间(及它们相互之间)原先签署的自贸区协定就不复存在了,原因是这些自贸区协定的一体化程度低于欧盟的水平。

  与上述区域经济一体化组织之间的对接相比,“一带一路”与大国所倡导的区域经济一体化倡议进行对接面临则更多障碍:存在地缘冲突的情况下如何与这些倡议进行对接?在对接过程中如何保证“一带一路”的义利观原则得以实现?作为一项新兴事物,如何使“一带一路”让对方接受?要解决这些问题需要多方面努力。

  目前,“一带一路”与大国所倡导的区域经济一体化倡议进行对接需要首先解决的问题是它的非机制化特征。迄今为止,在“一带一路”建设的第一阶段,所谓的对接只限于和其他区域经济一体化组织的部分成员国开展基础设施领域的合作,既谈不上整体对接,也做不到机制层面的对接。即便像中国与中东欧国家构建的“16+1”机制,也不是一个真正意义上的机制化合作。尽管如此,以德法为代表的欧洲大国已经对这种合作明确表达了担忧。它们认为,“16+1”机制有可能会使欧盟的分裂,为此要求欧盟国家参与“一带一路”要按照欧盟的规则行事。这意味着“一带一路”与欧盟的对接模式是“中国出钱,欧盟管账”。

二、 “一带一路”的出路:机制化建设

  “一带一路”是一种以发展为导向的开放合作模式。因此,在它的起步阶段并没有强调机制化建设。这和现有区域经济一体化合作模式强调规则导向有很大的区别。同时,在第一阶段“一带一路”建设的重点是基础设施,其本身并不需要以机制化为前提。然而,这并不意味着“一带一路”的非机制化是一种常态。无论是从自身的发展来看,还是从应对区域内大国的区域经济一体化倡议来看,“一带一路”的下一阶段都需要推动机制化建设。可以说,没有机制化建设,“一带一路”将谈不上与大国的区域经济一体化倡议进行平等对接,更谈不上通过对接避免被稀释或替代。在这种意义上,机制化是“一带一路”应对外部挑战的前提条件。鉴于“一带一路”对内负有推动新一轮全方位对外开放的职责、对外负有实现人类命运共同体的目标,其机制化建设必须坚持下述原则。

  (一)坚持“共商共建共享”原则,体现平等与自愿的特征

  现有的区域经济一体化合作机制尽管都标榜具有开放性特征,但规则导向客观上把许多发展中国家排除在外:要么接受作为进入门槛的规则,要么滞留在区域合作机制之外。这些发展中国家,尤其是最不发达国家不具有进入“高门槛”的条件,从而失去了参与大国主导的区域经济合作的机会。而“一带一路”则不然,它不以规则为先导,体现了真正意义上的开放性。由于发展中国家经济发展水平的差异,参与“一带一路”的程度和范围各不相同。有些只是希望通过参与“一带一路”弥补国内基础设施的短板,有些则完全不具备经济发展的基本条件,希望通过参与“一带一路”获得经济发展的机遇。因此,未来的机制化建设需要充分考虑到发展中国家这种差异性,尊重它们的合作意愿。这样做的目的既为发展中国家参与“一带一路”的提供了保障,又兼顾了机制化建设中的灵活性。更重要的是,中国作为“一带一路”的倡导者,不会在机制化建设中把自己的意志强加给其他国家。

  (二)坚持渐进性原则

  “一带一路”的机制化建设将是一个渐进的过程,以适应经济合作深化的需要。“一带一路”的主要平台是经济走廊。亚洲开发银行曾经对亚洲部分地区的经济走廊建设路径做过分析,从低级到高级,从国内到国际大致可分为四个阶段:第一阶段是以交通为主的基础设施建设;第二阶段是通过城镇化,改善投资环境,拓宽经济走廊;第三阶段是以贸易便利化为核心,促进跨境商品、服务与人员的流动;第四阶段是协调不同国家区域发展的计划与政策,形成真正意义上的跨境经济走廊。从中可以看出,经济走廊建设对机制化的要求是一个不断提高的过程。这就为机制化建设提出了要求。“一带一路”机制化建设的渐进性主要体现在三个方面:一是规则所涵盖的领域不断扩展;二是规则所涵盖的成员不断增加;三是规则的约束力不断增强。

  (三)坚持义利观原则

  秉承正确的义利观,是“一带一路”建设的基本要求,也是其成功与否的判定标准:没有“义”,“一带一路”将失去存在的价值;没有“利”,“一带一路”将失去可持续性。只有实现这两个目标,“一带一路”才能称得上真正的成功。为秉承正确的义利观,需要协调政府与企业(市场)的关系、长期利益与短期利益的关系、予和取的关系、宏观目标与微观目标的关系,等等。为实现上述目标,不仅需要在国内层面构建符合义利观要求的体制机制,而且还需要在国际层面开展机制化的合作。比如,跨国融资机制、跨国税收机制、陆路或海上运输安全保护机制、投资保护机制、争端解决机制、企业社会责任跨国协调机制等。

  “一带一路”作为一种区域合作机制,其机制化建设必然要借鉴现有区域经济一体化的规则和机制;同时它又具有发展导向型特征,其机制化建设不可能简单复制现有区域经济一体化的规则与机制。只有这样,“一带一路”才有可能与现有区域经济一体化形成互补,进而实现平等对接。

  最后,需要强调的是,现阶段为了推动“一带一路”的机制化建设需要适当收缩在空间上的布局,因为成员国的数量越多,机制化建设的难度越大。更何况“一带一路”是一个全新的事物,现实中没有可供复制的模板。我们需要的是摸着石头过河,不断积累经验,稳妥推进。