您好,欢迎来到“一带一路”数据库!

 

繁體版

专家观点
韩国“新北方政策”等与“一带一路”对接分析
来源:《东北亚论坛》2018年第5期  作者:薛力   发布时间:2018-09-28

  一带一路”是中国政府在外交领域的顶层设计,它甚至被习近平称为“世纪工程”。中国政府将长期推行这一政策。中国政府也有强大的能力贯彻落实这样的重大外交决策。“一带一路”从提出到现在才四年多,已在全球产生了广泛的影响, 可望成为中国影响最大的外交决策之一。文在寅则承认,“ 新北方政策”与朴槿惠提出的“ 欧亚倡议”没有什么大的不同,区别主要在于增加了细节与实现步骤。 韩国总统只有一个五年任期,这决定了韩国总统提出的重大政策通常只能持续五年。虽然韩国经济“政府主导色彩” 也比较浓,但韩国的政府能力依然弱于中国政府,政策执行力方面亦然。所以,朴槿惠虽然主 张“欧亚倡议”与“一带一路”对接,但实际成果有限。

  文在寅在 2015 年就以在野党领导人的身份公布了“ 朝鲜半岛新经济地图”,2017 年 5 月就任后不到两周就派宋永吉出访莫斯科落实韩俄合作事宜(特别是俄罗斯远东地区开发)。俄罗斯方面也给予了热情的回应,双方已经成立小组探讨合作项目。对华合作方面,从目前迹象看,韩国也有意推动一些项目的落实。因此,未来四年多,双方可以就一些具体项目的落实展开合作。

  从实施的侧重领域看,韩国方面认为,“新北方政策”与陆上丝绸之路相似,“新南方政策”与“21 世纪海上丝绸之路”相似,都旨在通过互惠合作实现共赢、通过互联互通实现欧亚共同繁荣。“  一带一路”的合作重点是“ 五通”:政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,侧重互联互通。“新北方政策”的重点是“九桥战略规划” :天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、工业园、农业、水产领域。从实施的领域看,“新北方政策”与“一带一路”确实有较大的重叠。

  从实施的重点对象地区与国家看,“ 一带一路”的重点是中国北部、西部与南部的邻国,2015 年 3 月三部委授权发布的《愿景与行动》,其中规划的六条陆上经济走廊与两条海上丝绸之路甚至不包括朝鲜半岛。2017 年 5 月“ 一带一路”国际合作高峰论坛上,习近平明确表示:“ 一带一路”重点面向亚欧非大陆,同时向所有朋友开放。不论来自亚洲、欧洲,还是非洲、美洲,都是“一带一路”建设国际合作的伙伴。。这意味着中国不再囿于原有的“沿线国家”概念,   把愿意参加“ 一带一路”建设的国家都当作“ 合作对象国”。这给“ 新北方政策”与“ 一带一路” 对接提供了空间,但依然改变不了“‘ 一带一路’重点针对欧亚大陆发展中国家”的定位。而且,俄罗斯是中国的“ 全面战略协作伙伴”,韩国是中国的战略合作伙伴。战略协作主要体现在军事与全球事务。虽然中韩经贸关系远远强于中俄,但中俄政治军事安全关系明显超过了中韩之间,加上朝核因素与美国因素的影响,使得韩国难以成为“ 一带一路”建设中的重点合作对象国。

  “新北方政策”的实施地区包括独联体国家、中国、蒙古,但头号合作对象国是俄罗斯而非中国,“九桥战略规划”下的项目主要针对俄罗斯。原因大概是,韩国与俄罗斯合作提升空间大、可以更好发挥韩国的比较优势、受朝核问题的影响相对小。而俄罗斯积极回应韩国的“九桥战略规划”,将之当作落实“新东方政策”的重要抓手,也是一个因素。此外,还需要注意一点:宋永吉是俄罗斯通,对于韩俄合作有丰富的经验与兴趣,他也熟悉中国,能说中文,但在中国事务上他的知名度显然不如俄罗斯事务。当然,韩国作为美国的盟国,对俄合作也受到欧美对俄罗斯制裁的影响。

  “新北方政策”并没有明确地把日本列为合作对象国,只是在北极航道、东北亚超级电网两个项目中把日本列入。原因不明。金相淳先生认为,这与日本位于韩国的东部而非北部有关。作者推测或许与如下因素有关:韩日都属于发达国家,且在许多领域存在竞争关系,韩国希望在推行“新北方政策”中展示自己的比较优势,这只有在与中国、俄罗斯、蒙古等发展中国家合作时才能彰显,如果日本大规模、深度加入,韩国的比较优势将大大弱化。

  可见,韩国虽然不属于“ 一带一路”重点合作对象国,但韩国的积极态度与中国发展东北的需要,将使得双方可以在一些项目上展开合作。政策文件中含有一些针对东北的项目,如珲春国际物流园、大图们江开发。

  “ 新南方政策”系文在寅 2017 年 11 月访问印尼时推出,针对新南方地区(指东盟十国加上印度),目的是促进韩国与新南方地区的共同繁荣,重点是构建韩国与东盟未来共同体。韩国为此提出了 3P 战略,以推进人才(people)、繁荣(prosperity)与和平(peace)。并准备扩大韩国— 东盟基金、韩国— 湄公河基金、韩国— 东盟基础设施基金等。从中不难看出,“ 新南方政策”与“21 世纪海上丝绸之路”的交汇点并不在中国内地,而是在东南亚地区。

  微观领域评析

  在北方委看来,“一带一路”的“五通”与“新北方政策”的“九桥”可以通过综合合作实现对接,因此,“ 政策文件”在前三个部分宏观分析的基础上,在第四部分从六个领域探讨了“ 一带一路”下经济合作项目的可行性,列出了“ 两政策”与“ 一带一路”对接的一些项目与合作途径:金融领域、产业领域、物流领域、北极航道与电力领域、区域合作领域与合作渠道领域。韩国方面对此进行了相当深入的前期调查。作者的体会是,韩国学者对“ 一带一路”的研究,其深入、细致的程度超过了周边其他国家学者。

  那么,如何看待“政策文件”中提出的合作项目?

  金融领域合作。“政策文件”认为,两国进出口银行之间签署的谅解备忘录可以扩大“运用方案”,包括信息互换、出口信贷和担保、定期协商等方面。在支付宝与微信支付方面开展合作;两国金融机构共同进军第三国以消除东道国的怀疑;中国金融机构加入韩国方面一些取得较好效果的基础设施项目与技术领域。

  从可操作性看,最值得重视的是中韩两国进出口银行扩大合作。中国金融机构参与韩国在海外的项目,可以选定若干项目,以财务投资的方式开始试验。合作进军第三国可以选择个别案例进行尝试,如在缅甸的海上气田开发上,中韩两国油气公司已经在合作,扩大到金融合作相对容易。移动支付方面的合作涉及中国资本项目的开放,需要中韩双方就此做特殊安排。一个可行的办法是:中国将之列入资本项目开放的一个实验性步骤。在双方政治互信达到一定程度时有望实现。

  宋永吉在 4 月份的北京之行中拜访了亚投行行长金立群,咨询无核化前提下亚投行参与建设朝鲜南北铁路与天然气管道的可能性,得到的答复是:经过亚投行理事会批准可以,但要等无核化获得进展后再探讨具体参与方式。这表明亚投行的立场是“有条件支持”。

  作为按照国际标准操作的多边金融机构,亚投行的支持具有象征意义,但在支持“一带一路”与其他国家发展战略对接方面(就贷款额度而言),亚投行的力度远远不如中国国家开发银行、进出口银行等政策性银行,也不如中国工商银行等主要的商业银行。产业领域。“政策文件”认为,东南亚、印度、中亚都是中韩重要的生产基地,两国可共同建设工业园、组建共同的供应链、共同利用相关设施、设立联合技术中心与人才培养机构等。在中亚地区可以就石油化学领域进行合作,或在新疆合作建造工业园,产品供应中亚市场。

  韩国企业大规模走向海外比中国早,具有比较丰富的海外拓展经验,而东南亚、中亚、中东、南亚是其拓展的重点地区,并且在这些国家建立了比较好的形象与信誉,这些国家也不太担心韩国经济势力在本国的扩张,一些项目甚至刻意选择韩国企业,如越南就把河内的最高建筑交给韩国公司修建。而中国大规模走向海外相对较晚,建立良好的形象与信誉需要时间,中国的体量与快速崛起也让周边国家产生疑虑。但中国也有自己的比较优势(资金、基建能力、政策协调、产品性价比),因此,中韩在这些地区进行合作值得强化。

  中韩两国在第三国的产业合作已经取得一些进展,如中国石油(CNPC)与韩国大宇集团在缅甸海上天然气开发方面的合作已经持续了十年以上,合作方式既有联合勘探,也有大宇集团把所开发区块的天然气卖给中国。中国在海外的经贸园区已经有韩国企业入驻(如柬埔寨西哈努克港经济特区),但这方面还有强化的空间,比如泰国罗勇工业园,有美国、马来西亚甚至于特立尼达和多巴哥企业入驻,却没有韩国企业入驻。又比如埃塞俄比亚东方工业园,目前有荷兰、印度、埃塞俄比亚企业,以及联合利华等世界 500 强,但还没有韩国企业入驻。

  物流领域。“ 政策文件”提到了一些项目:珲春国际物流园、大图们江开发计划、罗津— 哈桑综合物流项目、在青岛等地建立国际货运保障点、建立洲际铁路货运合作(如韩国公司参与渝新欧班列中的家电产品运输,围绕营口—满洲里—欧洲国际铁路网的合作)。韩方认为,朝核问题获得进展后,东北三省的货物可以在珲春物流园集中后运达罗津港、扎鲁比诺港转海运,这可以节省四天时间。

  韩国方面很清楚,有些项目需要朝核问题获得进展后才能落实(如珲春国际物流园的三期工程,就因为朝鲜核试验而只完成第一期就停工了)。中国方面当然也清楚。因此,对于这些很具体的项目合作建议,中方有必要在仔细研究的基础上予以分类应对。对于与朝核问题关联不大的项目(如韩国公司参与渝新欧班列中的家电产品运输),可以先行先试。而对于营口— 满洲里— 欧洲国际铁路网的中韩合作,实际上属于中蒙俄经济走廊建设。而且,中国境内的“ 一带一路”建设,也需要其他国家的合作。而韩国的“ 新北方政策”是东北发展、中蒙俄经济走廊建设的助力因素。

  另外,对于与朝核进展关系密切的项目,中韩开展联合研究也有必要。毕竟,“一带一路”是百年工程,而与“ 一带一路”对接,是朴槿惠“ 欧亚倡议”与文在寅“ 新北方政策”的共同选择。可见,无论是保守派总统还是进步派总统,在“ 强化与中国的经济合作”上具有共识。事实上,韩国过去二十年都执行了这种政策,预计这种政策会继续下去。对中国来说,韩国是东北亚地区的重点合作对象,尤其是在经济方面。因此,中方既需要与韩国就一些近期可操作项目展开合作,还需要为双方的长远合作做准备。

  北极航线与电力领域。“政策文件”建议在北极航道、东北亚超级电网等问题上展开合作,从釜山到鹿特丹的北极航道是“ 九桥战略规划”中的一项,而中国与俄罗斯酝酿的“ 冰上丝绸之路”与韩方的北极航道有共同之处,可以探讨中俄韩三方如何合作。如,蒙古的风力、太阳能等可以输送到中国、韩国与日本,构建中日韩超级电网,以及落实文在寅访华期间签署的《中韩电力系统连接项目开发合作备忘录》。

  中日韩超级电网需要经过朝鲜或者铺设海底电缆。朝鲜加入这个项目需要等各方就朝鲜弃核问题达成共识后。海底输电已经有英吉利海峡等成功案例,但把蒙古的电力跨海送到韩国与日本,无疑属于远景规划,蒙古、中国、韩国、日本等可以先成立组织进行前期的方案设计。韩国希望在减少核电依赖的情况下解决缺电问题,比较务实的途径是先发展天然气发电。北极航线情况不同,中俄韩合作研究与开发的条件趋于成熟。北极航线目前每年 7—11月通航,2017 年货运量为 1070 万吨,俄罗斯向 662 艘船颁发了通道许可证,其中 107 艘是外地船。俄罗斯希望 2025 年北方海航道货物运输量将达到 8000 万吨。

  中国海运企业已经完成多个航次的北极航道的试航,中俄交通部门正在商谈《中俄极地水域海事合作谅解备忘录》,中俄亚马尔天然气项目已经在 2017 年底投产,54%的产量供应亚洲市场。为适应液化天然气外运亚洲市场的需要,一家中国智库在研究报告中建议,进一步扩建萨别塔港,将之打造为“冰上丝绸之路”支点港口。

  从上可知,目前北极航线的运量不大,且主要是俄罗斯国内运输。原因在于,目前东北航道的运输成本仍然高于传统运输路线。但未来几年运量将快速增长,从而为中俄韩合作开发这一航道提供动力。中俄双边学术机构已经开始合作研究“冰上丝绸之路”,而韩俄之间在北极航线上也在推进合作。因此,中俄韩三方在北极航线开发的研究与建设上展开合作的条件已经基本具备,就政府方面而言,建立中俄韩三国推进机制,探讨成立中俄韩港口建设联合体、中俄韩北极航道运输联合体等。俄罗斯有资源,而中韩都是天然气进口大国且在港口建设方面能力都比较强,三方在液化天然气运输上进行合作具有相当的可行性。

  区域合作。指两国地方层次的合作。“ 政策文件”提到,韩国地方自治团体已经与中国 33个地方政府建立 640 多个交流与合作关系,两国中央政府应该扩大这方面的合作,比如,建议上海市升级与首尔江南区、全南丽水的交流,上海自贸区与仁川自由经济厅之间签署谅解备忘录,丽水光阳港与宁波舟山港姐妹港协议操作化。

  中韩经济联系密切,两国地方之间已经有许多联系。中国东北与俄罗斯远东地区之间的交通网络(包括航空、铁路、公路、港口)建设已经有一定的基础,如珲春— 扎鲁比诺跨境公路建设、扎鲁比诺港改造、大连港集团投资纳霍德卡渔港改建项目。韩国推出“ 新北方政策”,给中俄韩三国合作建设基础设施提供了新的契机,但高寒地区的港口建设要求条件特别高,三国合作有助于三方发挥各自的比较优势,效果比两国合作更好。

  在两国政治关系难以明显提升的情况下,从地方层面强化两国关系是必要的。中国东部沿海港口与韩国港口之间应加强合作,并探索北向的海上丝绸之路。而两国发达地区之间的经济合作,对于探索两国之间同一产业领域内的投资、贸易合作、金融合作等都具有积极意义。毕竟,中国不仅仅需要与发展中国家的合作,与发达国家的经济合作依然是重头,韩国作为邻国中少有的发达经济体,可以在某些方面成为中国探索加大对外经济合作的平台。因此,韩方上述几个合作建议值得中国方面予以积极回应。

  合作渠道。“政策文件”认为,政府间的合作对于推动对接非常重要,主张在中俄韩之间建立副总理级别的对话渠道,并修改韩国企划财政部与中国发改委已经签署的“一带一路”合作谅解备忘录,促进“ 两政策”与“ 一带一路”的对接,并在上述两个部门间建立局长级磋商渠道,为落实更高级别的合作机制做决定。每年召开两国经贸合作论坛。

  如果中韩政治关系能达到朴槿惠执政前期的水平,上述建议都不难落实。目前,中韩关系只能说已经度过了最低点,但不大容易恢复到朴槿惠执政前期水平,主要原因是:韩国不大可能废除萨德系统,朝鲜弃核的前景还不确定,中国在“ 吃了一堑”后对于提升与韩国的经济合作热情将有限。从媒体报道看,宋永吉 4 月份的北京之行主要接触中方研究机构与媒体,与中国政府部门接触较少,没有与部长级以上官员会面的报道。这与他在莫斯科时俄方的回应明显不同。这说明,中方还没有做好建立高级别对接机制的准备。

4 月 27 日的朝韩板门店峰会朝着解决朝核问题迈出了一步,使得中美得以谈判解决萨德问题,也提升了朝美峰会顺利举行的可能性。但在朝鲜弃核问题上有关各方达成共识并不容易,具体落实更需要时间。因此,中韩政治关系的大幅度提升尚待时日。

  总结与建议

  从前面的分析可以看出,中韩两国在不同领域的对接契合度显然不同,而且,这种合作还受到第三国因素的冲击,从过去的经验看,对中韩合作冲击最大的是朝核问题,其次是美国的半岛政策,再次是韩国的对朝政策。

  “ 新北方政策”的首要合作对象国是俄罗斯,“ 九桥战略规划”主要是为了对接俄罗斯的“ 新东方政策”,设计的项目大部分针对俄罗斯远东地区的开放,少部分项目针对朝鲜的基础设施(港口、公路、铁路)。其次,韩国也有意与中国提升经济合作,以实现“新北方政策”“新南方政策”与“ 一带一路”的对接,特别是在中国东北地区。“政策文件”出台前,韩国方面对可合作的领域与项目进行了细致的调研,一些项目相当有操作性。

  对中国来说,“ 一带一路”主要针对北部、西部、南部国家,东北亚的日本、韩国、朝鲜并非重点,因此,六大陆上经济走廊与两条海上丝绸之路路线都不包括这三个国家。主要原因是:“ 一带一路”建设的重心在经济领域(特别是基础设施方面),东北亚地区的安全问题(特别是朝核问题)严重影响国家间的经济合作,中国也难以在这一地区的对外经济合作中发挥自己的比较优势。如果朝核问题获得突破性进展,朝鲜从“核武器与经济建设并进政策”切实转向“先经政策”,则中朝韩俄四国的经济合作将进入快车道。

  一些人认为,一个分裂的朝鲜半岛是中国的缓冲区。但在现代战争中,这种缓冲区对于中国的价值有限,而一个拥有核武器的封闭朝鲜,却构成了制约东北发展的主要外部因素。“ 一带一路”与俄罗斯的“ 新东方政策”、韩国的“ 新北方政策”的有效对接,是实现东北振兴的外部必要条件,而东北振兴是中国崛起的重要一环,因此,促进朝鲜弃核、发展经济与半岛统一应成为中国半岛政策的新指针。

  目前,朝鲜宣布从 4 月 21 日起停止核武器与导弹实验,并就半岛无核化与韩国达成共识。这是好苗头。但关键在于朝美峰会的成果,如果两国没有就朝鲜无核化达成一致,朝美关系不可能正常化,朝鲜很可能继续推进核试验与远程导弹实验,这将严重制约南北经济合作,“新北方政策”与俄罗斯“新东方政策”、中国“一带一路”的对接也会受到明显的影响。

  因此,中国固然不宜把朝鲜半岛排除在“ 一带一路”合作对象之外,但也不宜在“ 一带一路”与“ 两政策”的对接上持太高的期望,对接是有条件的,有些项目眼下只能在某些领域、有限度地进行。中国对于以朝核问题进展为前提的中韩合作项目需持慎重态度,“ 依据朝核问题的进展再确定项目推进进度”是降低风险的有效途径。中国可以在研究的基础上,选若干项目进行试点,如北极航道建设、地方政府之间的合作(自贸区之间、港口之间),以及在第三国的合作(包括开发区建设、项目合作)。但“ 一带一路”是世纪工程,中韩经济合作是长远趋势,为此,两国学术界之间不应拘泥于短期合作项目的研究,可以就潜在合作项目展开研究。目前这方面已经有了一些进展,如吉林大学与俄罗斯军事科学院就北极航道的合作研究,但还有提升的空间。

  总之,“新北方政策”“新南方政策”与“一带一路”对接的研究可以先行甚至大力强化。拉入俄罗斯进行三方协作研究也值得做,有些具体项目的研究合作甚至可以拉入日本、蒙古以及其他国家。