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专家观点
转变中的亚太区域关系与机制
来源:《外交评论(外交学院学报)》2018年03期  作者:张蕴岭   发布时间:2018-06-29

  内容提要

  原本亚太要走向统合的区域经济一体化,建设自由与开放的区域大市场。在实际发展中,却呈现“多轮驱动”与“多向驱动”。亚太地区正发生新的转变,构建一个紧密联系的亚太大市场看似变得不现实。与欧洲不同,亚太区域链接存在裂缝,区域整体机制化构建没有形成,区域认同性并不强。从政治安全领域来看,亚太地区的分割还会持续。关键的问题是,力量对比结构的变化是否会加剧战略竞争,甚至对抗。中国对亚太地区有着复杂的认知,中国利益定位和责任是世界的,但有着特殊的区域认知,是把区域关系与秩序构建置于世界新关系与新秩序的大视野下来定位的。

  亚太地区的发展经历了从“亚+太”到“亚太”的发展,这个转变有着丰富的含义,生成了新的地区关系与秩序。如今,亚太地区正在发生新的转变,这场转变的含义是什么?将会生成什么样的关系与秩序?鉴于中国地处太平洋,且在新的转变中扮演着重要的角色,因此,是值得给予密切关注、加以深入研究的。

  1. “亚太”的历史性转变

  亚太是亚洲太平洋地区的简称,其地理含义,广义上指环太平洋地区,主要有大洋洲(澳大利亚、新西兰等)、东亚(中国、日本、韩国)、北美洲(如美国、加拿大、墨西哥等)和南美洲(如智利、巴西、秘鲁等)太平洋沿岸的国家。本来,这么一个大的地缘空间,包含这么多国家和地区,被大洋分割,难以统称为一个地区,但是,实际的发展把这个大地缘空间以多重链接构建成为一个地缘区域。从历史发展的进程观察,环太平洋国家的链接尽管从帝国主义的殖民扩张时期就开始了,但是真正的转变还是在第二次世界大战以后。

  自19世纪美国崛起后就到亚洲来扩张了,如与西班牙争夺菲律宾,打开日本的大门、推进中国的门户开放等等,而此时的亚洲国家没有能力进入美洲。二战之中,崛起的日本奉行帝国扩张政策,曾以战争的方式试图击败美国,但是,并没有成功,反而被美国打败并被占领和纳入美国的同盟体系。因此,我把这样的太平洋连接称之为由美国推动的“+”号连接,“+”号连接代表着一个时代的特征。

  二战后,美国作为超强国家,以胜者的身份跨过太平洋,构建了军事安全同盟网,把一批国家纳入体系,形成了美国主导的亚太安全同盟。由于冷战的对抗,亚太的这种联结是局部性的,或者说是分割的,包括中国在内的一些国家不仅没有加入,反而成为对抗的另一方。

  “亚太”结构的形成缘于经济的发展,日本、四小龙起飞,依托的主要是美国的资金、技术、市场,经济的联系让“亚太”有了内在的互利基础,也促进了“新亚太意识”的萌生。鉴于日本率先实现经济的“起飞”,并且与美国有着密切的经济联系,自上世纪六十年代,“新亚太意识”先从日本开始。日本专家小岛清最早提出构建环太平洋经济共同体的思想,并且,他的思想得到官方认同。从日本萌发的“新亚太意识”逐步得到更多国家和地区的认同,包括“四小龙”与澳大利亚、新西兰。在这种“新亚太意识”的激励下,一系列区域机制开始建立,1967年,由日本、美国、加拿大、澳大利亚成立了太平洋盆地经济委员会(PBEC),主要由学者、专家还有企业家组成。1968年成立了亚太贸易发展委员会“PAFTAD”。1980年成立了第一次有官方参加的太平洋经济合作委员会“PECC”之前都是学界、企业界的活动组织,设有秘书处。1989年是一个大的转折,成立了官方的亚太经济合作组织“APEC”。

  这个时间点非常重要,1989年欧洲统一大市场(single market)建立,亚太地区,特别是美国感到压力,因为单一的欧洲统一大市场是内向开放的区域市场,对外并不适用。因此,已经有着紧密联系的亚太国家和地区感到应该赶快行动起来,于是,APEC应运而生。APEC的成立有两个转变:一是,第一次由成员政府出面构建,也就是说,具有了官方合作机制的性质;二是,美国政府主动而积极,特别是克林顿上台执政之后,启动了APEC的第一次非正式领导人会议。美国之所以主动拉拢东亚国家和地区构建亚太区域合作机制,一是应对欧洲统一大市场的挑战,二是与东亚地区的经济建立紧密联系,拉动经济增长。当时,美国打赢了“海湾战争”,但经济增长下降,而东亚的经济蓬勃发展,为此,美国需要东亚推动经济增长。前一时期,主要是东亚要求与美国紧密挂钩,而此时却是美国主动要与东亚挂钩。美国力图建立一个紧密性的亚太合作机制,由其主导,但东亚,特别是东盟、中国对美国的主导很担心,因此,不支持建立一个内向的亚太区域市场与区域组织。当时,代表美国主持“名人小组”的伯格斯腾提出,亚太地区不能让欧洲免费搭车,克林顿总统提出要构建亚太共同体。美国的提议遭到了东亚成员的反对,坚持奉行“开放的地区主义”(open regionalism),也即不限制东亚成员参与其他的合作,不搞内向的亚太大市场,共同体建设也是基于合作精神,协商合作,因此,共同体只能是小写的英文“c”。在“开放的地区主义”指导下,亚太地区的开放与合作呈现“多轮驱动”(multilayered)、“竞争性开放”(competitive liberalization)。尽管APEC确立了到2020年实现亚太开放大市场的“茂物目标”,但是,缺乏具体落实的手段。结果,原定在2015年“发达经济体率先完成”的目标没有达到,2020年马上到了,现在几乎没有人提落实“茂物目标”了。显然,如今,构建一个紧密联系的亚太大市场的梦想已经变得不现实。

  2.“亚太”区域构建的裂缝

  亚太原本要走向统合的区域一体化,建设自由与开放的区域大市场,但是,在实际发展中,却出现了“多轮驱动”(不同的机制)与“多向驱动”(不同的方向)。总体来看,有三个重要的发展加剧了亚太地区的“双多”倾向:一是1997年的亚洲金融危机东盟、日本、韩国的经济受到很大的影响,特别是东盟,应对危机成为主要的努力方向,而此时APEC在应对危机方面没有发挥作用。在应对危机成为主导方向的情况下,APEC推动市场开放的共识和凝聚力下降。二是分散的FTA盛行,分解了APEC推动统合亚太开放市场的努力。特别是美国,就在APEC推动茂物目标之时,1994年签署了北美自贸协定(NAFTA),2009年另起炉灶,宣布领衔构建“跨太平洋伙伴关系”(TPP),2012年东亚地区开启“区域综合经济伙伴关系”协定谈判(RCEP)。尽管在2010年APEC推出了亚太自贸区(FTAAP)计划,2014年开始了有关FTAAP的战略性研究,但是,实际的推进并没有开启。

  2017年,特朗普就任美国总统,推行“美国第一”政策,宣布退出TPP,大搞单边贸易制裁,一时间,贸易战烽烟四起。日本推动了没有美国参加的“紧密跨太平洋伙伴关系”协定(CPTPP),RCEP仍在谈判中,而FTAAP的推动看似有些熄火。显然,亚太经济一体化机制化构建出了问题。

  当然,亚太地区市场联系还在,贸易、投资、资本的交易渠道仍然通达,其中,最重要的是生产网络与交换网络,参与构建的主体是企业,环太平洋国家和地区,特别是东亚与北美,经过几十年的发展已经构建了不可逆的经济网络,它们基于企业的利益定位与分工。尽管美国特朗普政府采取诸多措施鼓励企业回归美国生产,但是,已经走出来的企业,能回去的毕竟有限。企业走出去自有它的道理和实际需求,主要是为了降低成本,开拓当地市场,构建互联互通的经营网络。

  其实,区域经济一体化机制构建(开放的市场制度建设)的主要功能是通过政府的努力,达成有制度规范、法律保证的市场运行体系,也就是说,为相互间的经济交往提供制度支持与保障,而从经济运行的角度来分析,主要是通过降低或者消除关税与非关税障碍,降低经营成本,从区域角度来说,由此可以增加内部交易。但是,在实际的发展中,相互间的经济联系(贸易、投资、技术、资本)主要遵从的是经济规律,在没有制度化安排的情况下,只要有开放的市场环境,贸易和投资也可以得到很大的发展。

  另一方面,“亚太”的区域性整体构建主要在经济领域,政治与安全的区域构建一直没有提上日程。作为泛亚太区域机制的APEC,一直避谈安全问题。只是在2000年因为美国遭遇恐怖袭击,在上海召开的APEC非正式领导人会议才谈及了安全问题,推动反对恐怖主义合作。事实上,就政治安全而言,亚太地区是分割的。美国一直希望把同盟体系作为亚太的安全主导机制,并且为之做了各种各样的努力。在现实中,亚太地区安全具有很强的对抗性,以对话、协商、共同安全为理念的新安全观难以得到普遍的接受。究其原因,其一,安全问题不像经济,经济问题有基本的市场机制,企业家都在那里,政府不谈企业做,但安全不一样,传统安全是政府的事,政府谈不来就不可行,亚太地区尚难克服原有的安全结构与利益分割,形成新的区域共识;其二,新的安全矛盾凸显,其中,中国综合力量快速提升引起了新的战略竞争,在此情况下,亚太地区的区域安全共识难以形成。显然,亚-太的区域连接号并不完整,很多领域是虚的和断开的。从这个角度观察,亚太的区域链接是多线条的,有些领域还是虚线。

  亚太作为一个区域的形成,有一个渐进的过程,同时,与欧洲不同,亚太区域链接存在裂缝,区域整体机制化构建没有形成,也可以说,区域认同性并不强。同时,在亚太地区,只有东盟有了强烈的次区域认同,由松散的区域合作逐步发展到具有法律框架的共同体,其他如“10+1”、“10+3”、“东亚峰会”均为对话合作机制,并无强烈的区域认同。

  其实,就经济而言,尽管市场基础的链接为构建区域统合机制提供了基础,但经济的竞争性也有着内在的离散性,“竞争性构建”可能会基于多样的驱动力,生成多重的结构,而这正是当前亚太地区的现实。就政治而言,制度上的差别,特别是安全利益的不同,让区域缺乏统合的凝聚力,甚至产生对抗,这是亚太区域裂缝的内在因素。

  3.亚太的未来趋势

  亚太作为一个区域未来会如何发展?从总体来观察,在可预见的未来,亚太整体区域性经济一体化机制构建将可能陷于停滞,走向一种“离散型”的结构。也就是说,一个开放的统一亚太大市场(基于APEC框架)可能难以建成。2014年,APEC领导人会议决定对FTAAP进行战略性研究,如今,在领导人会议上几乎不太谈及了,甚至列不上议事日程。特朗普的“美国第一”终止了前几任美国领导人推动的亚太区域构建,而日本推动的CPTPP,若没有美国参加,也难成为泛亚太自贸区,对其他成员的吸引力也不会太大。由东盟引领的RCEP也难以把美国吸引进来,向更多的亚太成员(美洲成员)拓展。

  中国综合力量的迅速崛起改变了亚太地区原有的力量结构,也对原有的关系结构造成冲击,出现了新调整与力量组合。特朗普政府大力推动“印+太”框架,主要是出于战略的考量。这里,我用加号,意在表明,这个框架还是一个战略性设计,尚缺乏实质性的链接内容。其实,印度加入太平洋并不是一个全新的现象。出于发展经济的需要,印度实施了“东向战略”,即与东亚拉近,发展与东亚地区的经济关系,先是构建了基于“东盟+1”框架的印度东盟自贸区,后加入“东亚峰会”(美国也是成员)和“东盟+6”(中日韩、澳新印)框架的RCEP谈判。中印经济关系得到迅速发展,中国成为印度的最大出口市场。但是,这些发展都是基于现实的利益需要,并没有很清晰的地区主义意识。事实上,美国、日本所推动的“印+太”框架,一是主要基于政治安全战略,二是主要基于战略竞争的需要。“印+太”之所以成为一个热门话题,在我看来,主要还是因为美国战略的意图转变。

  其实,从发展的角度来认识,由于印度的崛起是一个现实,并且未来有着很大的发展潜力,重视与印度的关系,在区域战略上拉住印度,构建由印度参加的区域链接,并非没有必要,是有好处的。从这个角度来认识,把印度洋与太平洋连接起来,是一件好事。“东亚峰会”已经超越东亚、亚太,把包括美国、俄罗斯在内的18个国家组合到一个大的区域机制中来。如果“印+太”是出于这样的考虑,而不是一种带有对抗性的战略设计,那么,中国也没有必要反对,是可以因势利导的。当然,“印”不仅是印度一国,也应该包括印度洋地区其他国家,逐步吸纳他们参与。

  从合作的角度来看,有总比没有好,有个框架机制,各方可以聚在一起,有些争吵也没关系,至少可以见面,可以讨论,没有这样的机制就只有隔空喊话,直至针锋相对。就像中日韩,没有三方合作机制,双边问题有时难解套。2018年停滞数年的中日韩三边领导人会议终于在日本召开,无论是中日关系,还是韩日关系,都可以借此缓和,三方坐在一起商谈和规划合作。从这个角度来看,“印+太”在很大程度上也可以孕育未来新的大区域关系与机制:“亚+太+印”,即太平洋的亚洲地区(东亚+南亚)与太平洋的另一边(北美+中美+拉美)链接,这样,一则,印度东向政策有了延伸,二则,“亚太”与印度的新发展接轨,构建拓展新的区域发展链,由此也可以实现“一带一路”与“印+太”的接轨。在这个大框架下,未来的世界三大经济体,即中国、美国、印度实现连接,这不仅对于这个地区,而且对于世界都有好处。如此看来,好像没有什么理由拒绝“印+太”倡议,也没有必要把它搞成对抗性小集团。我认为,聪明的印度人不会不认识到这个大道理。

  从政治安全领域来看,未来相当长时间亚太地区的分割还会持续,最令人关注的是,会不会因为力量对比结构变化加剧战略竞争,甚至对抗。尽管中国一再强调走和平发展的道路,不争霸,推进新型大国关系与合作伙伴关系的发展,但是,作为霸权国家的美国仍然不放心,为此,把制约甚至遏制中国力量与影响力提升作为重要选项。在此情况下,要美中共建一个亚太安全合作机制,是有难度的。美国的战略意图还是要维护其主导地位,加强其主导的安全同盟机制,像日本这样的国家,也会支持美国这样做。

  不过,这并不是说美中必有一战,要以战争决胜负。如今,未来更是如此,各国,特别是大国之间的利益相互交织性很强,尽管难以避免竞争,但是也需要“竞争性合作”,特别是在一些存在共同利益的领域,合作是需要的,也是可行的。比如,在朝鲜半岛,由于朝鲜拥有核武器危及了各方的安全利益,就形成了中、美、俄、日、韩、朝共同参与的六方会谈,有了联合国的严厉制裁,有了出于共同目的,且得到其他方支持的双边、三边、四边沟通与谈判。未来的朝鲜半岛和东北亚和平发展机制构建,也需要各方合作,这是以往所没有的。也许,这样的合作会孕育更大范围合作的萌芽,推动基于共同利益的大区安全合作机制建设。

  4.中国的角色

  中国地处亚太,这个地区对中国有着直接的和重大的利益。但是,中国对亚太地区有着复杂的认知。新中国成立后,这里是冷战对抗的前沿,中国被美国为首的西方制裁,朝鲜战争的直接对手是美国,如今,美国的主导地位仍然牢固,中美之间又竞争又合作的复杂关系。但是,另一方面,亚太也是中国对外开放的前沿,是中国引进外资、开展对外贸易的重点方向,是中国参与的第一个区域经济合作机制(APEC)之所在,鉴于如此复杂的关系,总体上看,中国对亚太的区域制度化构建还是持谨慎态度的,特别是对安全领域的机制构建,即便将其列入区域议程讨论都会保持高度警惕。以参与APEC为例,总体来说,在经济一体化的方式和进程上,中国所支持的是“开放的地区主义”与自主、自愿的渐进方式,由于台湾地区以经济体的地位参与,因此,中国对提升制度化建设就持保留,对把安全问题列入APEC议程一向表示反对。中国之所以力推亚太自贸区(FTAAP)建设,积极参与RCEP谈判,与美国推进中国不参加的TPP有关。

  从区域认知与构建的角度来分析,一种是“区域主义”(regionalism)基于高度的区域认同,发展超国家的区域性治理机制,像欧盟的发展,东盟共同体的建设,都有着“区域主义”的特征;另一种是“区域合作”(regional cooperation),基于利益的区域认同,构建多样的合作机制。一般情况下,经济的合作要比安全合作更为容易。显然,亚太地区的区域运动主要是基于利益的区域合作认同,而不是区域理念认同的区域制度构建。中国的亚太认知主要是基于利益的认同。中国提出的“一带一路”倡议,尽管具有鲜明的区域含义,主要还是基于对共同利益的认同,以及以新理念和新方式推动区域合作的动机。

  就区域定位而言,一个是地缘区域,有清晰的地理范畴;另一个是利益区域,没有特别清晰的地理限制,在很大程度上是超地缘的。尽管“一带一路”可能两者都有,但地理界线并不严格,主要的驱动是共同利益与新机制构建,因此,其合作的范围可以扩展到全世界。从这个角度认识,我认为,这种方式的合作就不仅是“一带一路”,可以是“多带多路”,多方倡议,让它们实现相互对接。

  如今,中国正在走向世界舞台的中央,从这个角度来说,中国的视野、利益定位和责任是世界的。但是,中国有着特殊的区域认知。我曾经写过一篇很长的文章,分析“中国的区域观回归”问题。所谓“区域观回归”,是说原本中国有着很强的以周边地区为基础的区域认知和秩序构建,但是,近代中国衰落,周边关系与秩序发生转变,中国失去了区域关系与秩序构建的能力,周边区域(包括海洋)甚至成为中国安全和利益的负资产。改革开放加快了中国作为一个大国力量和能力的回归(复兴),在此基础上,中国重新开始认识区域,特别是周边地区,推动新区域关系与秩序的构建。这就是2013年中央第一次召开周边问题座谈会的一个重要背景。当然,中国的区域观回归,并不是要恢复古时的旧秩序,时代不同了,需要有新思维、新理念和新方式,中国变了,周边变了,新时代需要新的国际关系与秩序。

  如今,世界正在处于重要的大转变期,由西方主导的国际秩序,包括经济秩序、国际关系秩序正在发生重大的转变。经济秩序,主要是西方工业化以来逐步构建的工业化模式,出了问题,不可持续,需要调整,需要创新发展理念和发展方式。国际秩序,主要是指西方主导的国际关系结构与秩序,使得世界分裂,无法包容现行,特别是未来的世界,需要调整和重构。显然,无论是经济还是政治关系,调整也好,重构也好,都不是推倒旧的重来。事实上,设想用一种全新的结构与秩序替代原有的,不仅不现实,也不可行,需要在维护基本关系与秩序框架的情况下,逐步推进调整与创新。

  中国提出了构建人类命运共同体的倡议。如何认识人类命运共同体构建呢?我认为,十九大报告的英文翻译可以很好地体现其本意。以往,人类命运共同体被译为“community of human destiny”,十九大报告的英文是“community for a shared future”,从英文直译回来就是“共享未来的共同体”。“共享未来”首先体现的是一种理念,一种哲理,与中国传统思想文化相通。按我的理解,它不是一个制度设计,而是一种思想理念指导下的发展,实现这样的“共享未来”需要各方面的努力,多方面的机制构建。

  回到本文的主题,从亚太区域关系与秩序构建的角度来分析,“共享未来”显然不同于原有的关系与秩序结构。在亚太地区,新关系与秩序的构建可能不是通过建设单一的亚太区域机制来实现,而是在互利合作与合作共赢的基础上,逐步推动新关系与新机制的发展。

  迈向新进程的努力是艰难的,创新也需要从“一点一滴”做起,从领域做起。比如,中国东盟自贸区的建设,就是在学习原有FTA方式的基础上加以创新。针对中国与东盟大都是发展中经济的现实,FTA构建必须体现中国东盟特色,比如,推出了“早期收获”(early harvest)计划,即在进行整体谈判之前,先挑选一些产品(主要是农产品,400项)先行开放,采取“分步谈判”(先货物贸易,再服务贸易,后投资领域)和“区别对待”(为不发达国家提供更大的落实空间)的原则,把开展经济合作列入FTA框架,以及采取逐步升级的策略(后续升级版)等。再比如,中国提出新安全观,通过协商、合作,打造开放与合作的伙伴关系,构建合作安全、共同安全合作机制,而不是建立军事集团,以他方为敌手。

  事实上,中国先后提出了一系列处理国际关系与推动新秩序构建的新原则,比如,早在上个世纪50年代就与印度等共同提出了“和平共处五项原则”,先后提出了睦邻友好,“睦邻、安邻、富邻”“亲、诚、惠、容”等处理与邻国关系的原则,而构建命运共同体则是这些思想的集成。中国誓言要做新型大国,把推动新关系与新秩序的构建作为己任,但是,这种努力也是以新的方式进行,一是做加法,即在现有体系的基础上增加新内容,二是搞合作,即与其他国家一道共同建设。十九大对此有清晰的表述,中国“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。“中国将继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。”以此观察,中国是把区域合作关系与秩序构建置于世界新关系与新秩序的大视野下来定位的。(注释略)