建设“一带一路”需要优先处理的关系

　　“一带一路”是一种新型的区域经济合作安排，其建设过程并无现成的模式可供复制；同时，它涉及的国家众多，需要沿途国家的共同努力。因此，建设“一带一路”面临的不确定性或挑战将是前所未有的。为实现“一带一路”所设定的目标，我们需要优先处理好下述关系。

　　一 政府与企业的关系

　　作为“一带一路”的倡导者，中国首先面临着如何处理政府与企业的关系，或者说政府与市场的关系。毫无疑问，没有政府的支持，“一带一路”则无从谈起。反过来，没有企业跟进，“一带一路”则会失去可持续发展的基础，演变为一种对外援助项目。

　　具体地说，在“一带一路”建设中，政府的主要任务应集中于下述领域。其一，外交先行。“一带一路”首先是国家层面的合作。要获得沿途国家的认可，既要克服来自这些国家的某些误解或猜疑（包括领土与领海争端），还要应对来自区域外大国的阻挠或反对。因而，获得相关国家对“一带一路”理念的认可需要外交宣传先行。其二，构建合作机制。未来的“一带一路”将会包含多种形式的合作机制。在沿途不同地区构建什么样的合作机制需要政府在国家层面进行规划。其三，构建政府间融资机构。目前，中国所倡导构建的亚投行与丝绸之路基金已经进入实质性阶段，如何兼顾参与国的利益诉求、满足国际金融机构的标准都是政府面临的新问题。其四，也是最重要的，政府在运用市场机制创造条件引导（国内外）企业跟进的同时，还需要引导企业落实“亲诚惠容”理念，服务于经济外交目标。在未来的“一带一路”建设过程中，在非政府层面，参与实现非经济目标的主体必然是多元的，既包括私人企业，也包括国有企业、非政府组织、教育机构、文化机构等。作为市场经济的主体，企业（尤其是外资和外国企业）没有动力为了实现国家战略目标而牺牲自身的利益，即使参与“一带一路”建设的国有企业，也不应背负这样的使命。引导和配合企业参与非经济领域的合作，实现非经济领域的目标是政府的一项重要而艰巨的任务。

　　在政府与企业的关系中，当前有一个值得注意的问题是国内外很多媒体把“一带一路”解读为“中国版马歇尔计划”，其核心内容是国家承担贷款风险、企业输出过剩产能与人民币国际化的三位一体。这是对“一带一路”的误读。众所周知，二战后美国实施的“马歇尔计划”实际上是在一定时期内（1947～1951年）对其西欧盟国进行的一场经济恢复援助。相比之下，“一带一路”并不是对外援助，而是一个新型的区域合作机制。同时，“一带一路”是中国新时期对外开放的新举措。最后，“一带一路”绝不是一个短期的合作项目，而是要打造成一个经济外交的新平台。

　　在所谓“中国版马歇尔计划”的理解中，认为国家承担贷款风险、实现企业输出过剩产能与人民币国际化的观点也是值得商榷的。且不论国有商业银行的约束与激励机制是否健全，国家承担贷款风险本身就有可能演变为一场“国际撒钱”运动。至于企业输出过剩产能与人民币国际化，尽管二者都是一定时期内的中国经济发展目标，但这是“一带一路”顺利实施的派生结果，而不应成为“一带一路”的长期目标。

　　二 中央政府与地方政府的关系

　　建设“一带一路”必须充分发挥中央政府与地方政府两方面的积极性。从目前来看，各地方政府参与“一带一路”建设的积极性之高是前所未有的。然而，由于中央政府与地方政府的职能、所追求的目标存在差异，在处理两者之间的关系上要注意下述可能的偏差与风险。

　　第一，地方政府与中央政府在外交决策权上的博弈。既要发挥中央与地方两方面的积极性，也要谨防国家利益“地方化”。与以往的对外开放所不同的是，通过建设“一带一路”推动新一轮对外开放不仅仅是经济领域的合作，而且涉及非经济领域的合作，尤其是海上丝绸之路建设涉及与多个国家之间的领土与领海争端。如果说改革开放前30余年地方政府与中央政府政策博弈的重点是在财税领域的话，那么未来地方政府与中央政府的政策博弈会拓展到外交领域，地方政府争夺外交决策权的动力会加大。要发挥地方政府在建设“一带一路”中的积极性，尤其是促进沿边省份与周边国家的经济合作，赋予地方政府某些外交自主权无疑是必要的。另一方面，必须要认识到，任何国家的外交决策权都是由中央政府控制的，尤其是在地方政府与中央政府的政策博弈重点拓展到外交领域之后，如何保持沿海沿边省份与内陆省份的政策公平待遇就显得至关重要。前一个时期，各地纷纷争取自由贸易区的行为就是证明。现实中，某些地方政府可能会从本地区的利益出发更多地考虑经济目标，忽视非经济领域的国家目标，甚至为了本地区的经济利益而损害国家利益。

　　第二，地方政府对中央政府推动“一带一路”导向的误解。一些地方政府把它理解成政策优惠与税收优惠的新措施、上投资项目的新机会，而不是把它看成对外开放进而促改革的新机遇。为此，一方面要在国内落实“一带一路”的对外开放导向，避免不同地区受地理因素影响而遭到差别对待；另一方面，要把地方政府参与“一带一路”建设与国家投资项目脱钩。

　　第三，各地不考虑自身的比较优势，打着参与“一带一路”建设的旗号规划大规模基础设施投资项目。这样做有可能在沿途省份和地区形成新一轮产业雷同、基础设施缺乏互补性的投资热潮。如何引导不同地区在参与“一带一路”建设过程中构建与发挥自身的比较优势，需要在中央政府层面加以规划。如果在国内不同地区都无法形成优势互补的格局，那么以开放促改革的目标就会落空，更谈不上参与国际经济竞争。

　　三 历史与现实的关系

　　建设丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路的理念都是源于中国古代的丝绸之路。从西汉开始的2000多年的历史中，中国与外部世界以丝绸之路为载体，通过和平手段，实现并扩大了跨国商贸活动和跨民族文化交流。当然，在不同的历史时期，古丝绸之路形成了不同的路径和起点（终点）。也正是古丝绸之路的文化遗产在一定程度上唤起了沿途国家对当今丝绸之路理念的认同，比如，以和平手段促进商业往来，人文交流与经济交流并重，平等互利与共同发展等理念。继承和弘扬古丝绸之路的这些理念对于构建现代丝绸之路无疑有着十分重要的价值。同时，必须清醒地认识到，“一带一路”绝不是古丝绸之路的翻版，从“一带一路”的基本定位、合作机制、目标可以证明这一点。

　　在这方面，最有争议的就是丝绸之路经济带与海上丝绸之路的起点。目前，从黄海之滨的连云港，到中部的洛阳、西安，西部的乌鲁木齐都宣称自己是丝绸之路经济带的起点。至于海上丝绸之路，沿海地区自山东以南的所有省份都在争当起点，甚至同一省份的不同城市之间也在激烈争夺。这些主张所基于的标准绝大多数是不同历史时期古丝绸之路的布局。各地争夺起点的城市固然有积极参与“一带一路”建设的考虑，但如上所述地方政府争夺起点的城市很多情况下是为了获得更优惠的政策、更多的投资项目。

　　“一带一路”起点的选择与涵盖的范围需要考虑古丝绸之路的传承性，更需要考虑“一带一路”的基本定位和发展方向。首先，作为新时期对外开放的重要举措，起点的选择（进而也决定了“一带一路”在国内的路线）要能够涵盖更多的地区，特别是在以往的开放过程中被忽略的中西部内陆地区、东北地区。其次，作为周边战略的依托，起点的选择要能够兼顾到所有的周边邻国。以“亲诚惠容”为理念的经济外交优先惠及的地区应该是周边国家，不能因起点城市的选择而把某些有能力、有意愿参与“一带一路”的周边国家排除在外。最后，作为一个开放的、多元的新型区域合作机制，“一带一路”在国内的起点城市应该只具有象征意义。换言之，通过淡化“一带一路”起点城市的实际意义把国内更多的地区、国际上更多的国家纳入进来。

　　以海上丝绸之路为例，东南沿海许多城市都曾经充当过历史上不同时期的海上丝绸之路的起点，它们都有充足的理由成为现代海上丝绸之路的起点。但如果接受这样的逻辑，中国北部的广大沿海地区就会被排除在海上丝绸之路之外。特别是中国的东北地区多年来并没有分享到对外开放的收益；从地理和空间经济布局上划分，它很难被纳入丝绸之路经济带之内。一旦被排除在海上丝绸之路以外，它就会丧失新一轮对外开放的机遇。这些年来，随着振兴东北老工业基地战略的实施，国家对这一地区的投入规模尽管非常可观，但面对海上通道的制约，其与周边国家的经济合作停留在小范围的边贸层次，开放程度低成为经济发展的重要瓶颈。从外部看，如果东北地区被排除在海上丝绸之路之外，与之相邻的蒙古、韩国、朝鲜、俄罗斯远东地区也都难以融入未来的“一带一路”之中。相反，由于乌克兰危机，俄罗斯与西方国家的合作关系正在发生根本性的逆转，未来俄罗斯战略重心的东移已经成为不可避免的趋势。在俄战略重心东移的过程中，以远东地区为平台加强与中国东北、蒙古、朝鲜、韩国甚至日本的次区域合作会成为其优先选择。与此同时，这一地区的其他国家也都表现出对次区域合作的积极态度。进而，以东北亚次区域合作为基础延伸到与东南亚的合作也是顺理成章的事情。如果东北亚次区域合作得以实现，中国东北地区就打通了对日本海的出海口，参与到东北亚次区域合作之中将成为其经济发展的新动力。考虑到上述诉求和发展趋势，海上丝绸之路应该始于东北亚地区。即便象征性的起点城市确立在中国东南沿海，东北亚地区也不应被排除在未来的海上丝绸之路以外。

　　四 经济合作与非经济合作的关系

　　经济外交新平台的定位、“五通”与命运共同体目标，决定了“一带一路”既要有经济领域的合作，又要有非经济领域的合作。协调两类合作的关系是中国对外战略的新课题。

　　在新中国对外关系史中，这方面有过不少的教训。改革开放之前，中国的对外经济合作倾向于服务于意识形态目标，不考虑经济收益，没有引入市场机制。其结果是经济合作项目演变为对外援助项目，经济合作项目本身也失去了可持续性。改革开放以后，中国的对外经济合作转到了以市场为导向，忽视了非经济目标，以至于在中国与周边国家的合作中出现了“近而不亲”的尴尬局面。当然，导致这种结局的原因除了合作导向之外，也有操作层面的误区。比如，长期以来，经济合作的重点放在了政府间的大型项目合作上，忽视了能够惠及民众利益的项目合作。其结果是，在找到商业伙伴的同时失去了战略伙伴。

　　以实现“五通”和打造命运共同体为目标的“一带一路”必然要涉及一系列非经济领域的合作。其一，保障运输通道，尤其是海洋运输通道的安全。这是近年来西方国家与声索国对中国维护海洋权益的主要指责之一。维护海洋运输安全涉及许多非传统安全合作，比如共同打击海盗、海上联合救助、跨国联合执法等。其二，加强区域层面的反恐合作。恐怖主义是危害“一带一路”沿途许多国家政治稳定与经济发展的毒瘤，也是区域合作的主要障碍。伴随区域间互联互通的实现，加强区域层面的跨国反恐合作更加迫切。其三，建立领土与领海争端解决机制。目前在东海存在中日钓鱼岛争端，在南海存在与东南亚多国的岛礁争端；与岛礁争端相联系还有专属经济区、防空识别区重叠划界争端。为处理并最终解决这些争端，需要与沿途国家建立争端应急机制、争端解决机制等。其四，推动海洋资源的共同开发。在领海、领土争端短期内无法最终解决的前提下，构建海洋资源共同开发机制也是海上丝绸之路得以正常运行的必要条件。其五，促进区域内环境保护领域的合作。参与“一带一路”的国家大多是中国的邻国，地理上的相近决定了双方在加强经济合作的同时，促进环境领域（如跨国界河流，共同的海域、山脉等）的合作。其六，扩大人文交流是促进民心相通的必要条件。

　　世界其他地区开展区域经济合作的经验和亚洲区域经济合作的现状已经证明，区域内非经济合作既是开展经济合作的前提条件之一，又是区域经济合作的一种结果。另一方面，也必须认识到，区域合作的经济目标与非经济目标还存在相互矛盾的关系。如何在“一带一路”这个经济外交的新平台之上协调两者间的关系，中国领导人的“亲诚惠容”理念与正确义利观为此指明了方向。