“海丝”建设催生中国南海新战略

　　这是笔者在短时间内应约写的第二篇“南海争端与海丝建设”稿子，从时间上看，此文写作早于FT中文网上“中国应加快调整南海政策”一文。但按照游戏规则，需等刊物发表后才能在博客中发布。而笔者7号才拿到刊物，因此，今日予以发布。在本文中，笔者强调的是中国调整南海战略。而在FT网的文章中，笔者在进一步思考的基础上区分了中国的”南海战略“与”南海政策“，认为中国的南海战略已经调整，现在需要做的是加快具体政策应对的调整步伐。特此说明。薛力

　　随着一带一路倡议的实施，“21世纪海上丝绸之路”建设与南海争端的关系日益引人注目，人们有许多疑惑：南海争端将因此升温吗?甚至，南海将成为中美最可能爆发冲突的热点地区?抑或，南海争端将因此迎来一个转折的契机?在回答这些问题前，有必要先回答：解决南海争端的难点究竟在哪里?近期有关各方出现了哪些新动向?特别是，中国的南海战略有什么变化?

　　一般的说法是，南海领土争端涉及“五国六方”：中国、文莱、马来西亚、菲律宾、越南五个声索国，加上中国台湾这个第六方。这一说法并不完全准确，因为文莱已经放弃了对南通礁的主权声索，对南海的主张限于海洋权益，且与马来西亚完成了领海与专属经济区的谈判，尚余外大陆架部分没有完成划界。但文莱与其它几方的海洋划界尚未进行。而从海洋划界角度看，印度尼西亚在纳土纳群岛以东所主张的专属经济区中，有大约5万平方公里在南海断续线(俗称九段线)内。因此，从海洋划界的角度看，南海争端实际上涉及“六国七方”。其中中国大陆与中国台湾的主张与立场比较接近，东盟五个当事国(下面简称“东盟五国”)之间的立场与观点则从不一致演化为相似。

　　南海争端的解决难点 现实地看，目前解决南海争端的主要分歧是：历史性权利(historic rights)是否应该被用于争端解决?2009年以前，马来西亚、文莱、印尼认为海洋权益争端的解决只能基于国际法，特别是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)，中国大陆、中国台湾、越南、菲律宾则主张历史性权利应该被考虑。但是，菲律宾2009年通过《领海基线法》后，把自己在南海的主张与《公约》实现了对接。越南同年也放弃了历史性权利主张，进而与马来西亚提交联合提案，向联合国大陆架界限委员会(CLCS)阐述自己在南海外大陆架问题上的立场与主张。这样，东盟五国在“依据国际法解决南海海洋权益争端”上达成了共识。东盟五国的立场被区域外国家(美国、日本、韩国、加拿大、澳大利亚、欧盟)所普遍接受或默认。

　　于是，情况变成了只有中国大陆与中国台湾两方坚持历史性权利的作用。台湾的立场甚至比大陆更进一步，在1993年通过的《南海政策纲领》中列明南海九段线内是历史性水域(historic waters)。但台湾在南海问题上实际上采取了“守住东沙群岛与太平岛，此外低调行事，以免影响与东盟关系”的立场，因此，2009年以来南海争端的重心变为“中国大陆坚持历史性权利、东盟五国与其他国家反对”。九段线作为历史性权利的象征，遂成为各方“攻防”的焦点之一。

　　中国大陆的南海主张大体上承继自“中华民国”。中国认为，自己对南海四大群岛的发现、开发与有效管理可以追溯到汉代，国民政府还在1947年公布了南海断续线，1970年代南海发现油气资源之前，东盟声索国对中国的南海主张(包括南海断续线)并没有异议。这些是《联合国海洋法公约》1982年签署前就已经存在的事实，因此，中国在南海的主权和海洋权益除了源自国际法外，还源自历史。解决南海争端时仅仅依据国际法对中国有失公允。但是，为了顾全大局，中国在南海的油气开发集中在海南岛周边海域、北部湾与珠江口海域，始终没有在南沙海域进行油气开发，对东盟声索国在九段线内的某些开发行为也采取了容忍的态度，但反对他们“过头”的开发行为。

　　在中国看来，东盟声索国似乎并不怎么领中国的情，一些国家还全力推动南海争端的国际化，挟区域外大国以自重，区域外国家(尤其是美国)则乐得利用这些国家来制衡崛起中的中国。为此，中国只能强化对南海的管理与开发，以保护自己的正当权利。为此，2012年针对菲律宾在黄岩岛用军舰对付中国渔民、越南雇佣外国船只在争议海域进行勘探、不顾劝阻通过《越南海洋法》等行为，中国采取了强有力的反制措施：控制黄岩岛、成立三沙市、剪断勘探船缆绳。结果，外接纷纷指责中国立场强硬(assertive)，“欺负”(bully)小国家，而不考虑中国长期以来的克制，以及采取这些行动是处于反制目的，挑起方并非中国。

　　中国并不希望南海问题影响到自己的和平发展，特别是与东盟国家之间的整体关系。但客观上，南海争端2009年以来不时升温，声索国之间关系趋于紧张，尤其是在中国与越南、中国与菲律宾之间。中国对两国采取了“一冷落一拉拢”的区别对待政策。

　　南海争端新动向 进入2013年后，南海相对平静，热点事件主要是两个：菲律宾针对中国的仲裁案与981事件。

　　黄岩岛僵局令菲律宾意识到，与中国“单打独斗”完全占不到便宜;2012年柬埔寨东盟峰会则让菲律宾意识到，在南海问题上东盟的支持也不怎么“给力”;至于美菲同盟只能在安全领域发挥作用，在解决海洋争端上无能为力。因此，下定决心尝试国际仲裁。经过精心准备，于2013年1月向中国驻菲律宾大使馆提交了一份仲裁通知书与主张声明，要求依据《公约》及其附件七，成立仲裁庭审理与中国之间围绕南海部分地区的海洋管辖权而发生的争端。仲裁请求包括3大类15项，内容如：“九段线”无效、菲律宾在其“专属经济区”和“大陆架”内的执法权符合《公约》、中国渔民的某些行为破坏了海洋环境。

　　国际海洋法法庭庭长任命的5名法官于2013年6月组成仲裁庭。2014年3月菲律宾提交了诉状，中方坚持不接受、不参与的立场，并在12月发布了一份具有浓烈法律色彩的《立场文件》来阐明自己的立场，以及认为仲裁庭没有管辖权的原因。2015年3月菲律宾又应要求提交了补充文件。中方可能会在上半年再次做出回应但依然不会参加仲裁。尔后，仲裁庭将进行下一步的工作：进行审理、做出裁决并解释仲裁庭具有管辖权的原因。裁决结果最早将在2016年做出。2016年为菲律宾大选年，现任总统依照宪法不能连任。基于裁决案对中菲政治、经济关系的重大影响，菲律宾国内有越来越多的声音要求调整现行的对华强硬政策，而且，在退出TPP谈判后，身为创始会员国的菲律宾将更为重视亚投行的作用。因此，新总统明年6月上任后，基于改善两国关系的考虑，或会要求延期裁决，重启与中国的双边或多边接触。中国无疑会积极回应菲方的这种调整。中国的立场一直是：声索国之间的接触与谈判一直在进行，而且有成效，菲律宾单方面提起仲裁是不合理的、也违反了DOC等协议，应该回到政治谈判的轨道上来。