热点解读|拜登2万亿美元法案能否复兴美国基建？

　　导读：3月31日，拜登发布《美国就业计划》，将超过2万亿美元的投资对准基础设施建设，拜登也由此成为仅次于罗斯福的对美国基础设施投资最慷慨的一位总统。

　　然而，拜登并非唯一热衷基础设施建设的总统，前任总统奥巴马、特朗普均制定庞大的基础设施投资计划，但效果不尽人意。拜登大手笔展开基建计划能否顺利实施，促进就业并重振美国经济？

　　鉴于此，“一带一路”数据库精选美国基础设施建设研究报告，并结合美国主流媒体报道、政府文件及智库评论，梳理美国基础设施建设现状与面临挑战、奥巴马与特朗普政府基础设施建设情况、国外智库对拜登法案的评价与建议，助力用户了解美国基础设施建设的历史与未来发展趋势。

 

一、 美国基础设施建设现状

1.州和地方政府、联邦政府、私人公司承担基础设施投资

　　美国基础性基础设施主要包括交通和能源设施。高速、道路投资从二战结束后增长，在1968年增值940亿美元，于1982年回落至520亿美元，其后至2001年间保持持续增长，2013年回落随后缓慢增长。能源基础设施投资在1973年增至840亿美元，并在随后的25年间发生浮动，在20世纪90年代末起明显增长。基础性基础设施投资组成的变化体现出公私混合所有制的变化。高速、饮水和垃圾处理设施投资由州和地方政府承担；航空、水路主要由州和地方政府承担，私有资本逐渐减少；能源和铁路主要由私人公司承担。总体来说，州和地方政府投资占比逐年增加，而私人资本逐年减少，在交通运输领域表现得最为明显，具体来说，2017年，州和地方政府投资占62%，联邦政府占4%，私人资本占34%。基础类基础设施投资变化如下图所示。

 

　　

　　社会类基础设施主要为卫生、教育和公共安全等相关设施。卫生相关基础设施投资长期稳定增长但偶有减少，在2017年增至1520亿美元。教育相关基础设施投资从20世纪60年代末开始增长，80年代早期出现下滑，2000年初开始增长，随后降低，体现州和地方政府对基础教育投资的变化，受人口变化和财政预算影响。公共安全类设施投资占比较小，在1998年增至110亿美元，随后降低。与基础性基础设施不同，在社会类基础设施投资中，私人资本占比增加，而州和地方政府占比减少，主要因卫生相关基础设施投资占比增加且其主要由私人资本组成。各类社会类基础设施投资占比如下表所示。

 

　　

　　数字化基础设施投资从20世纪80年代的年均250亿美元上升到2017年的2500亿，这一增长主要是由于私人资本从20世纪90年代大量投资私有通信设备、软件和计算行业所致。

　　原文链接：https://www.nber.org/system/files/chapters/c14354/c14354.pdf

　　

　　2.美国是建立道路公共建设基金制的典型国家

　　美国高速公路建设采用的一直是道路公共建设基金制，其主要内容是国家为保证高速公路的投入而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金，即高速公路建设和维护资金主要由政府为融资主体进行融资。由于修建和维护高速公路的成本越来越高，完全依靠政府承担越来越困难。

　　近年来，美国政府通过立法允许私人投资者投资高速公路，从而形成了由政府和私人投资者相结合的投资体系。尽管后期采用了公私合作的融资方式，但在收益分配上，美国道路运输业依然主要依靠政府的高额补贴，主要是由其联邦、州和地方政府提供补助。资助的形式主要是政府的无偿赠予和财政支出，内容包括低息贷款、担保贷款、税收优惠以及其他形式的补贴。

　　选自林晓言、罗燊《高速公路公益性与经营性平衡案例》，阅读原文>>

　　

3.美国基础设施质量较高，尽管公共投资较低

　　美国总统经济顾问委员会第28任主席Jason Furman在2020年11月指出，美国公共投资较低但基础设施质量较高。根据世界经济论坛2019年发布报告，美国交通基础设施在多项指标中的评价均优于七国集团的平均值（铁路密度除外），美国公路、航空和班轮运输的连通性被评为全球最佳。根据世界经济论坛《2019年全球竞争力报告》，美国经济类基建质量评分87.9分（百分制），在141个经济体中位列第13名，而中国经济类基建质量评分为77.9分，在141个经济体中排名第28位。

　　原文链接：https://www.nber.org/system/files/chapters/c14367/c14367.pdf

　　

二、 美国基础设施建设面临挑战

　　1.美国的基础设施总体评分是C-，即“有重大缺陷”的“平庸水平”

　　美国国内评估基础设施现状最权威的机构——美国土木工程师学会在2021年3月发布的评估报告称，由于联邦政府多年来的不作为，国内基础设施状况每况愈下，今年总体评分是“C-”，即“有重大缺陷”的“平庸水平”。尽管如此，但这已是20年来美国基础设施状况得分首次超过“D”。17个分类中有11项评分为“D”，报告指出美国未来需要花费大量经费修缮基础设施。得分最高的领域为铁路，评分为“B”。得分最低的领域为交通运输系统，评分为“D-”。

　　报告还指出新冠肺炎大流行和极端天气给美国基础设施带来巨大挑战，需要有活力且可持续的投资改善基础设施，当下减少投资将会对未来发展造成长期影响。

　　原文链接：https://edition.cnn.com/2021/03/03/politics/us-infrastructure-report-card/index.html

 

2.美国各州基础设施亟待修缮

　　根据白宫发布的美国各州基础设施失修程度明细表，在50个州中，仅有2个州获得C+，25个州在C或以下，13个州没有评出等级。具体来说，如在伊利诺伊州，2374座桥梁需要维修，6218公里的高速公路状况不佳；在爱荷华州，38％的火车和其他交通工具超过使用寿命；在加利福尼亚州，需要在未来20年花费510亿美元修缮饮用水基础设施；在怀俄明州，超过四分之一的人口生活在宽带连接需求不足的地区。

　　原文链接：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/12/white-house-releases-state-by-state-fact-sheets-to-highlight-nationwide-need-for-the-american-jobs-plan/

　　

三、 奥巴马与特朗普政府的基础设施建设

1.奥巴马政府：加大基础设施建设投入促进经济复兴

　　2009年2月17日，奥巴马签署《美国复苏与再投资法案》，使其复苏美国经济的宏图大略得以施展。该计划耗资7870亿美元，其目的是切断劳动市场的恶性循环，创造就业机会，拉动消费和投资，从而促进美国经济复苏。

　　加大基础设施建设投入是奥巴马复兴经济的主要内容。修建高速铁路是其中要点，此外，美国还将大规模改造联邦政府办公楼，使之更节能；大力投资公路和桥梁等基础设施建设；大规模升级学校硬件设施，安装节能系统；在美国各地推广普及网络宽带；升级和改进医院设施的科技水平。

　　选自刘元玲《奥巴马执政以来的经济政策与美国经济》，阅读原文>>

　　

　　2.基建有助于降低奥巴马时期社会失业率，但效果有限

　　过度去工业化被认为是导致美国失业率上升、竞争力下降，以及贸易赤字庞大等问题的重要原因。奥巴马上台伊始便提倡重振制造业、再工业化，以及促进制造业回流等。但对实体经济的重视并非简单的制造业的回归，而是强调科技为基础的创新，特别是在新能源等领域，同时重视基础设施的建设及多个领域的发展。《2009年美国复苏与再投资法案》中，信息、医疗、新能源、环保等新兴产业被列为优先发展领域。2011年2月，美国国家经济委员会发布的《美国的创新战略：保障经济增长和繁荣》中强调，制造业及技术创新仍是未来经济增长和竞争力提升的基础。重振实体经济促进了生产力的提高与就业的增长，同时有利于双赤问题的缓解，对本轮经济复苏有直接的推动作用。

　　选自王孜弘《2014年的美国经济：总体向好 局部各异》，阅读全文>>

　　

3.特朗普“美国优先”经济政策重要体现：大搞基建，

重建美国，更新美国老化的基础设施建设

　　特朗普认为，浪费性开支、巨额债务、低增长、巨额赤字及开放性边界，已经拖垮了美国。“美国在不断重建其他国家，而自己却在下滑。”作为“一个贫穷的债务国家”，美国“不相称地资助了类似国际同盟的北约和联合国”。特朗普在就职典礼上表示，“我今天所做之宣誓将忠于所有美国人民。几十年来，我们以牺牲美国工业为代价，发展外国工业；以消耗美国军队为代表，援助外国军队；以破坏美国边境为代价，保护着外国边境。我们在海外倾尽所有，但美国的基础设施却年久失修，陈腐破败”。因此，新政府将做出改变，将更多资源投入美国国内。

　　选自袁征《“美国优先”论及其国际影响》，阅读全文>>

4.特朗普主张依靠私人投资实现“万亿基础设施计划”

　　特朗普曾两次提出基础设施建设计划。第一次是在2017年6月，与2018财年预算案一起公布的基础设施动议，承诺筹措1万亿美元用于基础设施重建。第二次是在2018年1月30日，特朗普在其国情咨文中再次公布基础设施建设目标，希望通过联邦资金调动各州和地方以及私人资金，共同实现1.5万亿美元的基础设施投资。总的来看，特朗普的“万亿基础设施计划”有三大重点。

　　第一，加快基础设施项目审批过程。

　　第二，鼓励私有化，吸引私人投资。

　　第三，明确联邦政府投资的重点领域。

　　在美国，投资基础设施是国会两党都支持的事情。但是，特朗普尚未成功说服国会，其遭遇的政治难题和阻力包括以下三点。

　　第一，国会两党对联邦资金是否投向基础设施存在争论。

　　第二，特朗普的一意孤行加剧两党分裂。

　　第三，基础设施私有化在美国缺乏民意基础。

　　选自赵行姝《美国基础设施的现状、问题与特朗普政府基建计划》，阅读全文>>

 

四、拜登2.3万亿美元法案走向何方？

1.拜登《美国就业计划》聚焦基础设施重建

　　拜登政府提到重点基础设施重建内容包括：第一，修缮公路、桥梁、港口、机场，改善运输系统；第二，向美国人民提供纯净饮水、更新电网和高速宽带；第三，修建、修缮200多万座住宅楼、商业用楼，提升公立学校和儿童关怀设施现代化水平，更新老兵医院和联邦大楼。

　　拜登提出在未来15年花费超过2万亿美元实现这些目标，并宣布将税率提升到28%。税收将用于投资基础设施、清洁能源、研究与试验等有利于巩固全球竞争优势的领域，从而助力美国经济增长。

　　原文链接：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan/

　　

2.布鲁金斯学会：美国需要对基础设施进行重新规划和再投资

　　2021年4月13日，布鲁金斯学会城市政策课题组发布报告，从气候变化、数字化、劳动力变化、财政支持四个方面分析了美国基础设施建设面临的问题与调整方向。

　　报告指出美国缺乏明确的基础设施投资目标，长期复用20世纪50年代的政策架并将扩大投资作为核心，而不是基于发展中的二十一世纪模型来提升基础设施价值和作用。美国在交通、饮水基础设施上年均花费超过4405亿美元，但仍无法满足日益增长的需求。与其他G20国家相比，美国在基础设施领域的支出占比较低，以2018年为例计算，美国支出占GDP的1.5%，而英国、法国、澳大利亚则为2.0%、2.4%、3.5%。美国国内87%的公路、交通系统、饮水系统投资来自州和地方政府。健康的财政系统对于保证基础设施建设至关重要。

　　报告建议政策制定者应建立着眼于未来的基础设施发展体系。第一，联邦机构应改革项目评估办法，保证投资政策和项目目标一致。第二，国会和联邦机构使用这种新的评估体系来促进实现基础设施的现代化。第三，联邦政府应充分运用财政和信息资源，鼓励基于新技术、财政行为、培训系统、应用管理经验的实验。

　　原文链接：https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2021/04/20210413_BrookingsMetro_American-Infrastructure-Vision_Report.pdf

 

3. 英国经济学人智库：交通基础设施为两党达成共识可能性最大的领域

　　《美国就业计划》聚焦基础设施。在计划中，拜登提出将花费6210亿美元用于提升修建公路和铁路、改善公共交通。其在交通基础设施上的花费是近年来基础设施总投资规模的2倍多，达到3050亿美元，超过前任民主党总统奥巴马，该议题为两党难得达成共识的领域，在国会通过可能性较高。

　　在提升工业竞争力方面，拜登提出将花费5800亿美元用于发展关键领域、振兴国内制造业（如芯片、电池和其他高新技术），此举既被视为重振美国工业的重要举措，也是加剧了与中国的竞争。

　　考虑到共和党反对加税和增加财政支出，该机构预测完整的基础设施投资方案将在2022财年通过。

　　原文链接：http://country.eiu.com/article.aspx?articleid=1460889929&Country=United+States&topic=Economy&subtopic=Forecast&subsubtopic=Economic+growth&u=1&pid=120910795&oid=1350957518#

 

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