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专家观点
中美海上安全合作-原则与路径
来源:《亚太安全与海洋研究》  作者:朱锋   发布时间:2018-02-09

  海上安全合作:规则制定更须跟得上问题变化

  近年来,中国海空军力量的发展、在南海和东海的维权行动、以及中国海空力量不断扩大的演习和巡弋范围,在美国眼中,已经成为挑战美国在西太平洋享有的绝对优势地位的“威胁来源”。中美发生海上意外事故的严重性似乎也在不断提升。从2011年的“无瑕号”事件到2013年的“考彭斯号”事件,再到2016年12月的南海潜航器事件,随着西太平洋变得“越来越拥挤”,中美发生事故性海上冲突的可能性正在上升。

  中美两国政府和军方对于避免两国海上和空中意外相遇时出现哪怕是事故性的碰撞,降低和杜绝两国海空军在西太海上和空中执行任务时出现不必要的危险动作、摩擦、甚至危险性接近,不仅共同签署了《海空意外相遇规则》(CUEZ),还签署了两个《备忘录》,为两国海空意外相遇时避免危险举动、避免误判、有效和妥善地处理危机事态、以及建立一线军事人员之间的联络机制,制定了一系列的规则。这些规则对稳定南海局势、避免出现海上军事对峙和危机,创造了重要条件。在多年的努力之下,两国和两军在避免海空相遇时发生冲突、管理危险行为以及合理应对危机等一系列问题上已经取得了重大进展。

  然而,今天越来越具有挑战性的西太海上局势的根源,已经再度聚焦到了两国在西太平洋的海上战略,以及彼此应对对方战略调整时的计划和选择上面。

  首先,美国在南海顽固执行的“航行自由”计划,已经构成了中美海上合作的重要障碍。奥巴马政府第二任期,美国为了支持部分南海声索国诉诸于国际仲裁的单边行动以及鼓励这些国家与中国在南海主权与海洋权益上的对抗,开始执行《航行自由行动计划》。从2014年9月到2016年5月,奥巴马政府执行了4次针对中国的“海上航行”自由行动,严重地威胁了中国南海岛礁的主权与安全。

  特朗普政府上台之后,美军开始在南海推行《自由航行年度计划》。2017年5月到10月,美国在南海就已经执行了4次针对中国的“航行自由”行动。更重要的是,在特朗普政府所执行的南海“航行自由”行动的路线选择到进入中国岛礁附近水域的时间,和奥巴马政府相比,越来越不遵循“无害通过”原则。

  美国持续和高频率地在南海海域执行“航行自由”行动,对中美海上安全合作带来了沉重的压力。每次美国执行“航行自由”行动,中国海军军舰从维护和保障中国海上领土主权与安全的目的出发,必须对美舰采取尾随和跟踪行动。美军的“航行自由”行动不仅是在考验中美业已达成的各种海空相遇规则,更是在干扰和破坏中美两军之间的海上合作进程。

  其次,美军针对中国沿海、特别是东海与南海的海空情报搜集与监视活动的强度不断升高,美军和其盟国在南海联合巡航、联合演习的范围与频率也在不断增加。包括启动美、日、印、澳四国防务高官对话,力争在印-太海域建立“四国机制”的做法,都在不断地加剧南海局势的军事紧张。美军加大在南海的海军力量投送是典型的炫耀武力行动。

  第三,中国在属于自己国土的南沙岛礁进行的岛礁建设行动,既是为了改善驻岛官兵的生活,又是为整个地区进行南海海域的生态、环境、资源与渔业养护提供“公共产品”,同时,也有利于在南海地区实施减灾防灾、人道主义救援等行动。即便中国在南海在建岛礁部署防务性武器系统,也是出于维护国家主权的客观需要,因而是必需的,也是必要的做法,完全符合国际惯例。

  特朗普政府上台以来,美国国务卿多次要求中国停止岛礁建设,美国军方更是一味将中国在南沙的岛礁建设视为“军事化”行为。然而,究竟如何定义南海的“军事化”?是美国及其盟国频繁和高密度的南海军事侦查行动、军事演习和巡航行动在使得南海军事化,还是中国部署有限但又必要的防御性武器在使得南海军事化呢?我认为,为了推进中美两国海上安全合作,两军完全可以启动南海海上安全对话,就军事化的定义以及相应的控制性举措,进行深入、坦诚的沟通与交流。

  中美海上安全合作:相互尊重是前提

  尽管中国海空力量近年有了长足发展,但亚太地区海上安全秩序并没有出现根本变化,美国仍然是亚太地区的海空霸主。中国无意挑战美国在亚太地区影响力的历史性存在,也无意改变美国在该地区广泛的同盟体系。但由于面临沉重的海上维权和维稳的压力,中国希望美国能够尊重和理解中国的海洋利益和海洋权益主张。相互尊重彼此的海洋利益是中美推进海上合作必须确立的共同点。

  中国的维权行动并不涉及美国,因为美国从来就不是中国海洋领土主权与海洋权益争议的当事国。但与此同时,中国的海上维稳行动与美国相关,主要原因也是美国想要继续维持不受限制在亚太地区的海空“自由接触”原则,以及用美国标准来解读和宣示的《联合国海洋法公约》。美国这样做表面上看来是为了“航行自由”,但本质上是为了保证美国海空力量不受限制的、自由的力量投送行动。

  然而,冷战结束以来,中国从来没有采取过任何行动,限制在南海或者其他海域的自由通航。南海作为当今世界上最为繁忙的国际商业水道,维持南海海域的自由航行与安全航行,本身就是最大限度地符合中国的利益。众所周知,每年南海海域通过的国际海上货运总量的近70%都是进出中国的。中国比亚太地区任何一个国家都更加珍惜南海的自由通航权。美国指责中国在南海的维权行动和岛礁建设正在威胁到南海的国际海上商业通道安全,根本站不住脚,也是中国不能接受的。

  南海的岛礁主权与海洋权益争议究竟和中美海上安全战略的实施之间存在什么样的关系?这是中美海上安全合作必须正视的话题。领土主权是中国的核心利益,没有任何一届中国政府可以忽视国家的领土与主权安全。美国也不例外。1898年美国发动针对西班牙的美西战争,从西班牙手中夺回菲律宾的占领权和控制权,起因不就是因为西班牙军队侵害了美军和美国商人当时所拥有的东菲律宾海中的岛礁主权吗?中国在南海维护岛礁主权与海洋权益的主张,拥有充分的法律和历史证据。

  1947年,南京国民政府划设“南海断续线”时,曾发函征求过美国政府的意见。我个人工作所在的“南海研究协同创新中心”拥有这方面的历史档案资料,证实了中国南京政府的行为当时是得到了美国有关部门的认可和同意的。为什么今天美国政府的立场却是质疑、甚至否认“南海断续线”的合理性呢?中国的南海权益主张,没有任何超出以往历届中国政府所要求的岛礁主权和海洋权益范围,具有历史的延续性与合法性,为什么不能得到美国的尊重与承认呢?

  另一方面,中美两国的海上安全合作具有广阔的前景。从亚丁湾护航进程中的中美联合演习,到中国受邀参加“环太军演”;从保障中美海空意外相遇时规则行动到未来两军可以在亚太地区共同实施的人道主义救援、打击恐怖主义等国际犯罪、再到联合执行人道主义救援,中美在亚太地区的海上安全合作可以成为两国增进互信、加强军事交流、促进安全合作的重要纽带。

  但是,如果中国合理的南海与东海的维权与维稳行动,在美国眼中就是中国在挑战美国在亚太地区的主导地位,就是中国想要为美国的海空自由介入设限,进而公开批评、质疑、甚至否定中国合理与合法的维权和维稳行动,那么这样的立场和态度只会加深中美之间的战略疑虑,加剧中美海空力量之间的潜在竞争与敌意,更无助于推动旨在共同维护亚太地区的稳定、和平与繁荣的中美海上安全合作。

  中美海上安全合作:行为自律是关键

  中美关系是21世纪最重要但又最复杂的一对关系。随着中国海外商业利益的不断拓展,中国公民与中国企业的海外的商业开发和经营活动持续扩大,利用海洋、保护海洋和开发海洋将会日益成为中国重要的国家与社会行动。除了海上商业与民事力量不断壮大之外,中国海上军事力量也会进入不断强大的历史进程。21世纪中美两国海上力量不仅会相遇而且会密集相遇注定会是一种历史的必然。

  中国加强陆海统筹、加快推进海洋强国战略的步伐,只能通过和平的方式实现,也只能通过与美国、日本等世界级海洋强国合作的方式实现。马汉的海权理论尽管是各国海军力量建设和海洋影响力扩大的经典教材,但21世纪的海权除了美国之外(历史原因造成的结果),已经没有其他国家可以通过一味追求海上军事力量建设和扩张的方式实现。中国不会、也不可能采取挑战美国亚太海空超强实力地位和地缘战略优势的方式,来实现自己的海洋强国梦想。美国军方应该对中国所能具有的、也正在展示出的明智的战略选择抱有信心。

  总之,中美两国和两军应该大力推进海上安全合作,通过合作来降低战略互疑,通过合作来管控地区争议,通过合作来减少和降低敌意,更需要通过合作来为地区的稳定、发展与繁荣提供“公共产品”。美军在印度洋海啸事件后快速反应、为受灾国提供人道主义救援的能力和意愿令人印象深刻。所以,在中美还无法快速走到有效发展海上安全合作之前,在亚太地区的海域行动中,彼此保持克制是必要的。

  例如,美国需要降低“航行自由”行动的频率,应该考虑终止针对中国南海岛礁的挑衅性“航行自由”行动。在南海的主权争议方面,美方要对中国与东盟之间的“双规进程”抱有信心。对于中国的岛礁建设,美方更应该采取积极的态度加以关注,而不是动不动就给中国“扣帽子”。

  美方还应当看到,中美的海上合作还将有利于在南海建立多边海洋合作机制,让南海沿岸国共同来管理和实施南海的渔业保护、生态养育、资源开放等方面的工作。因此,中美两国只有自律地避免南海局势的再度升温,才能真正有利于推进中国与其他声索国之间的对话和谈判进程。中美海上合作将创造有助于中国与东盟国家对话解决主权与海洋权益争议最为重要的地缘政治因素,而不是让南海主权与海洋权益争议变得更加复杂和动荡。(注释略)