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专家观点

特朗普的朝核政策与中国选择

来源:国际关系研究 作者:李开盛 发布时间:2017-04-21

 导论

  特朗普政府就职之后,美国的朝核政策似乎迎来一个转折的时刻。在其当选之后,许多美国政策分析人士就指出,核能力日益成熟的朝鲜是特朗普任期内的严重安全挑战。就职之后,特朗普不再提及大选时韩国增加负担驻军费用的要求,相反却派出新任国防部长詹姆斯·马蒂斯将韩国作为首次出访地,公开强调解决朝鲜核问题的紧迫性和发展韩美同盟的重要性。2017年2月10日,特朗普在会见日本首相安倍后的记者会上,也声称应对朝鲜的核与导弹威胁其优先政策议程之一。但是,特朗普及其政府高官仍未就如何具体应对朝核问题进行论述。马蒂斯在对韩国的访问中,除了强调协防韩国、推进“萨德”部署进程、落实对朝延伸威慑和加强联合军演之外,并未在如何推进朝核问题的解决方面释放出更加明晰的信息。2月8日,新上任的美国国务卿雷克斯•蒂勒森也只是表示要制定新的对朝方针,称军事力量和外交等一切选择都要重新考虑。可以想见,特朗普政府还需要一段时间对朝核形势进行评估,不大可能马上给外界提供一个完整的朝核政策论述。

  但是,中国作为在半岛上拥有重大利益的国家,不可能也不应该等到特朗普政策完全清晰并“出牌”之后才进行事后应对。当前,朝核问题正处在一个新的节点上。2017年2月12日,在第五次核试后一直保持相对平静的朝鲜进行了地对地中远程弹道导弹试验,显然是想在美国新政府的政策空白期和韩国深陷朴槿惠弹劾案而导致的混乱期内进行试探、施压并借机完善自己的远程打击能力。如果特朗普的朝核政策迟迟不能出台、韩国政局仍不明朗,不排除朝鲜进行新的核试验与洲际弹道导弹的可能性。在那种情况下,朝核问题可能陷入更加复杂、危险的局面,而中国也会面临更大的战略被动。要避免这一情势的出现,中国就必须在对特朗普朝核政策以及半岛局势在认识上有所预判,在政策上未雨绸缪、预先布局,推动美朝这两个在朝核问题上的关键方走上谈判桌,最大程度地维护半岛稳定与中国的国家利益。

特朗普的朝核政策及其影响因素

  竞选中的特朗普以“不靠谱”著称。就任总统以后,他一方面迅速将他以前的一些言论付诸实践,如决定修筑美墨边境墙和宣布临时禁止以穆斯林人口为主的七个国家的公民进入美国,另一方面也不得不在诸多制衡因素下适当调整自己的政策,如从明显的亲俄立场通过其发言人宣称希望俄罗斯“归还”克里米亚。尽管有这些具体言论与政策上的变与不变,有一点是不会变的,即特朗普的政策理念。有些政策理念即使一时遇到国内外条件的制衡,他也会想创造条件或等待时机予以执行。因此,要理解特朗普的朝核政策走向,关键是了解其基本外交政策理念,并结合其面临的外部环境进行评估。

  根据特朗普的竞选时发表的外交政策演讲与其外交顾问的重点文章,以及其就任以来的一系列政策表态与实践来看,其涉外基本政策理念不处乎如下三个方面:美国优先、实用主义和以实力求和平,其朝核政策(主要包括目的与手段)也无法脱离这个理念框架。总的来说,美国优先主要反映了他对美国外交战略目标与方向的看法,这也必然会指导其朝核政策目标的形成,而实用主义和以实力求和平则体现了其政策手段与风格,当然也会体现到其对朝政策之中去。

1. 朝核政策目标:美国优先原则下的利益分析

  对特朗普来说,美国优先即意味着把美国利益摆在第一位。这不但是他的竞选口号还是其施政口号。在2016年4月27日发表的对外政策演讲中,他宣称:“我的外交政策总是把美国人民的利益和美国安全置于一切之上。”在就职演说中,他强烈地渲染美国以自己的损失为代价为他国在安全、经济等方面做出了巨大贡献,并宣布“从现在开始,将是美国优先”。需要强调的是,特朗普所看重的利益可能是比较具体层面的,如是否影响到美国的商业与经济利益、是否影响到美国的安全等。像奥巴马比较强调的抽象利益(如国际规范的主导权)、战略利益(如地缘政治博弈)可能不是他的重点考虑对象。正是基于这一标准,朝核问题因为安全上的重要性而进入了特朗普的优先决策视野。在金正恩2017年新年讲话中提到朝鲜能够打击美国本土的核武器正处于最后发展阶段后,特朗普罕见地发了两条有关朝鲜的推特,一条是指责中国没有在朝核问题上提供帮助,另一条则表示金正恩所说的情况“将不会发生”。特朗普政府就任后派出国防部长首访韩国,实际上是其高度重视朝核问题的一贯表现。在这次朝鲜导弹试射的第二天,特朗普在回答记者有关什么是美国最重要的国家安全事务时,他把朝鲜列在了第一位。

  出于安全利益分析,朝鲜的核能力与行为到底会对美国安全造成多大的损害将是特朗普朝核政策的基本出发点。现在,比较普遍的看法是朝鲜的核能力有了迅速增长。“如果朝核问题僵局继续,朝鲜有潜力实现核弹头‘小型化’,并将其搭载在运载工具上,最终拥有可信的远程核打击能力。”曾经访问朝鲜核设施的美国斯坦福大学国际安保合作中心(CISC)所长、核专家赫克(Siegfried Hecker)估计,朝鲜可能具备以核武器打击韩国、日本任何一处地方甚至美国在太平洋上资产的能力,而且还能在大约10年内发展出打击美国本土的核导弹。更多的人甚至担心这种情景在特朗普任期内就会成为现实。尚不知道特朗普政府最终会对朝核问题的严重性做出何种判断。但从特朗普竞选、当选以及就职后的言论来看,他在提及朝鲜时都是以其核能力构成威胁为前提的(无论是“汉堡谈话”还是指责金正恩为“疯子”),朝鲜最新的中远程弹道导弹试验只会进一步加深其这一判断。因此其政府对朝鲜的核威胁可能会有充分的评估,甚至不排除做出较前述估计更加严重判断的可能性。

  国家声誉(甚至是特朗普声誉)也可能会被特朗普当作一个重要的利益考虑。“让美国再次伟大”不但是特朗普的竞选口号,还是其就职后白宫网站主页贴出的口号。而“让美国再次伟大”中的一个内容就是“让美国再次受尊重”。他在外交政策演讲中认为奥巴马外交的一个重大的弱点就是“对手不再尊重我们”,他曾列举奥巴马出访各国时和各项外交政策中所受到的“羞辱”,其中提到的一事例就是“当朝鲜增加其侵略、进一步扩张其核打击范围时,奥巴马总统只能无助地旁观”,而且无法让中国约束朝鲜。他在其他场合提到朝核问题时,也指责“他们不尊重我们国家”。但是,在朝鲜于2月12日进行中远程弹道导弹试验后,如果特朗普政府不能做出具体而且有效的反应,那么也会陷入他所批评的国家声誉受损的境地,这是他所不能接受的。朝鲜这次试验的是中远程导弹,而不是金正恩元旦致辞中宣称的洲际弹道导弹,也表明朝鲜愿意留有余地、与美妥协。但如果特朗普的朝核政策迟迟不能出台、韩国政局仍不明朗,不排除朝鲜进行新的核试验与洲际弹道导弹的可能性。目前的特朗普面临的一个重大挑战是在国安团队刚刚就位的情况下,其国安顾问弗林又因为“通俄”丑闻而于2月14日宣布辞职,这势必会影响到新政府的对朝政策评估进程。但可以预计,特朗普政府会尽快完成对朝政策评估进程,较前估计更快地推出特朗普版的对朝政策。

2. 朝核政策手段:实用主义谈判思维与以实力求和平的原则

  在确定朝核问题为紧急优先事务后,特朗普的重要策略之一仍可能是谈判。所谓的汉堡谈话虽然看上去形式有点荒谬,但却是特朗普实用主义谈判思维的一个体现。在《大西洋月刊》刊载的一篇特朗普个性与人格进行分析的文章认为,他可能是一个更加灵活和实用主义的决策者,更像比尔·克林顿而不是布什。在竞选中,特朗普的团队也一直强调他是一个谈判高手。更重要的是,以谈判而不是武力取胜是特朗普的一个重要外交理念,他在其外交政策的基调演讲中强调,“战争和侵略不会是我的第一本能。你们不会拥有一个没有谈判的外交政策。一个超级大国明白:谨慎和克制是力量的标志。”在这种情况下,中国可能又会被推到前台。特朗普曾声称,“中国控制——绝对控制——了朝鲜”,“他们应该使这一问题消失”。他甚至宣称,他将使用经济手段来压服中国,通过中国使朝鲜放弃好战姿态。特朗普的一些话明显不合事实,但反映了其一个重要的政策考虑,那就是把中国推到谈判的前台,迫使中国负起谈判的主要责任。但同时,基于美国第一和灵活性的考虑,可以想像特朗普政府也不会放弃与朝鲜直接接触的可能性,在弃核条件、和平条约等可能涉及到的关键问题上,特朗普不会放弃主导地位,相反还可能会强化美国的发言权。

  另外,特朗普的谈判是现实主义而非自由主义式的,那就是以实力为后盾。特朗普推崇的是共和党总统里根,不但其竞选口号“让美国再次伟大”来自里根,其以“实力求和平”的外交政策口号也来自里根。特朗普外交顾问格雷和纳瓦罗在《外交政策》发表的文章的题目就是《以实力求和平:唐纳德·特朗普的亚太愿景——共和党候选人如何重写美国与亚洲的关系》(Donald Trump’s Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific: How the Republican nominee will rewrite America’s relationship with Asia)。在该篇文章中,作者强调特朗普政府将重建美国的海军,将军舰的数量从目前的274艘增加到350艘,以向盟友保证美国将在长期内扮演亚洲自由秩序保卫这一传统角色。特朗普在2017年2月6日对军队发表的一次演说中也承诺对军队进行“历史性的财政投资”,并重申了以实力求和平这一原则。这种观点反映到朝核问题中来,也就意味着在与朝鲜谈判时将以实力甚至武力为后者。国防部长马蒂斯访问韩日,重申同盟的价值,特朗普在听到朝鲜导弹试射的消息后宣称“百分百支持日本”,也是在试图展示强硬的一面。而且,与奥巴马相比,在谈判不成功时特朗普更有可能以武力威胁、甚至是使用武力打击朝鲜核设施。事实上,特朗普在多年以前就谈过该如何处理朝核问题:“我不倡导热核战争,但如果谈判失败,我认为应该在这些法外之徒构成真正威胁之前,对他们进行一场外科手术式的打击。”一些美国政策分析人士也认为,“一旦美国的防务专家觉得朝鲜发展出了可以发射携有可打击美国的小型化核弹头的能力时,他们就会向特朗普总统建议对朝鲜进行先发制人的打击。”除了以武力为后盾外,另一个给美朝接触或谈判带来不确定性的是特朗普的谈判风格。他所崇尚的谈判策略是要“准备随时离开”,实际上是以“准备决裂”的姿态企图获得更好的要价。而且,特朗普所使用的语言常常是挑衅甚至愤怒式的。有人研究其个性后认为,“愤怒深植于特朗普克里斯玛特质的内心,渗透于其政治言词的每一个角落”。但当这种谈判策略、风格与朝鲜一贯奉行的以“超强硬对强硬”、“战争边缘战术”策略遭遇时,谈判过程可能会变得更加动荡起伏和脆弱,甚至可能随时将谈判模式切换为冲突模式。半岛面临的不确定性反而可能因此加大了。

  总体看,特朗普有关朝核问题的言论与政策看似矛盾,但总体上是有逻辑的。还在大选时的2016年5月,特朗普的外交事务顾问法勒斯接受韩联社专访时曾阐述解决朝核问题的“四部曲”:第一阶段是理顺与韩国的关系,夯实同盟基石;第二阶段是加强与日本等地区盟友的合作机制;第三阶段是促使中国和俄罗斯对朝鲜施加压力;第四阶段是如果朝鲜继续采取威胁行动,美国将与各盟友展现反制决心。尚不确定这一战略“四部曲”多大程度上反映特朗普本人的想法,但以同盟与实力为基础、先礼后兵基本上符合特朗普的政策逻辑。而且,派出马蒂斯访问韩日的举动、重申对这两个盟友的安全承诺与这“四部曲”中的“前两阶段”是完全契合的。根据这一设想,接下来美国将会加大对中国的工作力度。中美如何互动,是接下来的半岛局势至关重要。

中国面临的形势与政策选择

  中国要做出准确的选择,就必须对半岛未来的各种可能局势有清晰的判断。基于上述分析,特朗普执政后的朝核问题可能出现如下前景:

  第一,朝鲜与美国以及其他相关各方通过双边或多边形式展开接触、谈判,最终就包括朝鲜弃核、半岛和平在内的诸多问题达成共识,朝鲜走上弃核之路,半岛逐步实现最终的和平与稳定。这是最好的前景。

  第二,朝鲜与美国以及其他相关各方通过双边或多边形式展开接触、谈判,但最终无法就朝鲜弃核、半岛和平等重大问题达成一致,但就朝鲜冻核、半岛南北以及美朝间冲突管控等达成共识,朝核问题进入可控但持续的状态。

  第三,朝鲜进行新的核试验或发射洲际导弹,或是上述接触与谈判虽然启动但各方特别是美朝无法就关键问题达成共识,美国采取对朝增加制裁、强化美韩同盟等方式,拒绝或中止与朝谈判,事实上回到奥巴马“战略忍耐”政策的老路。其结果是半岛局势继续紧张化,而且朝鲜很可能进行更多的核试验与导弹试验,半岛的地缘局势日趋脆弱。

  第四,朝鲜进行新的核试验或发射洲际导弹,或是上述接触与谈判虽然启动但各方特别是美朝无法就关键问题达成共识,美国直接采取武力打击朝鲜核设施的行动,朝鲜则以韩国为“人质”采取武力挑衅或报复行动,半岛陷入大规模战争边缘或事实上的战争状态,其他各方也被迫不同程度地卷入其中。这是最糟糕的状况。

  显然,不同场景将导致完全不同的半岛地缘政治形势,有关各方应该争取实现第一种前景,至少是达成第二种前景。第四种前景是绝对不可接受的,第三种前景也仍然危险,因为它意味着对第四种前景即半岛冲突状态的不断接近,而且会在长期的紧张中消耗相关各方的大量战略资源,严重破坏地区稳定。

  如何推动更好前景的出现是对包括中国在内相关国家外交的重大挑战。中国一直是通过谈判解决朝核问题的积极推动者。在奥巴马政府时期,尽管“中美两国在朝鲜半岛无核化的问题上,存在着基本的共同立场,都反对朝鲜半岛南北双方中的任何一方发展核武器,都主张通过六方会谈、以和平的方式解决朝鲜核问题。但在如何以和平方式解决朝核问题的措施与路径上,中美存在着诸多分歧。”结果是谈判解决朝核问题的进程一直停摆,六方会谈始终未能重启。特朗普上台后,中美有可能在通过谈判解决争端这一基本路径方面有了初步的共识,朝核问题有望回归以谈判解决争端的轨道。但是,特朗普政府上台后的朝核政策仍然存在变数(取决于美方如何评估朝鲜的核威胁、美朝互动等),中国与特朗普政府在最终谈判的目标、路径等方面是否能够达成共识还是未知数,而美国通过施压中国来管制朝鲜的办法可能也会引起中美间新的摩擦。另外,中美关系还受到其他因素制约,特别是台海、南海等问题。

  2月10日,特朗普与习近平通话时表示坚持“一个中国”政策,“川蔡通话”风波所引起的“一个中国”争议暂告一段落。但是,中美关系中问题众多,能否为解决朝核问题提供一个良好、稳定的双边关系作为支撑,还存在很大的变数。

  对此,中国应该有相当的战略远见与定力,尽可能地利用特朗普对朝核问题的高度重视把朝核问题推入到谈判管理和解决的轨道,并借此推动中美关系向好发展,而不是反过来让中美关系中的其他消极因素消解可能的谈判机会。战略机会往往稍纵即逝,而战略危险往往在人们麻痹时来临。中国应该做好充分的铺垫与相关协调,把美国、朝鲜以及相关各方推上谈判解决的轨道,而不是让朝核问题跌入进一步恶化的深渊。为此,中国宜从以下方面施力:

1.当务之急仍然是管控局势

  中国应该与朝鲜保持沟通,使朝鲜更加清醒地意识到最新国际形势,继续保持理性的态度,至少是不能进行新的核试验以及中远程导弹试射,不在与韩国的陆、海边境从事武力挑衅活动,从而创造并保留谈判解决争端的氛围与空间。另外,中国也应该对美韩可能的挑衅措施予以说服,如不进行至少是不增加刺激性的大规模军事演习和部署等,萨德系统最好是暂时中止或延缓,也不要在联合国制裁措施之外采取过分严厉和挑衅性的单边制裁措施。另外,中方要特别留意韩国的国内政治僵局是否会波及对朝政策。先前,朴槿惠政府推行的经济制裁以及公开号召朝鲜民众投奔韩国的行动,已经触碰了朝鲜的底线。类似的行动不应该再发生。目前,韩国国会已通过对朴槿惠的弹劾案,宪法法院可能在2017年3月做出最终裁决。无论是朴槿惠提前下台还是坚持到任期结束,中国都有必要亮明自己的政策立场,防止朝韩关系因韩国国内政局而出现进一步的恶化。有分析指出,如果进步派继朴槿惠之后掌握政权,有可能推行一种升级版的阳光政策。对此中国也应充分关注。

2.完善既有谈判方案

  谈判能否成功在很大程度上取决于方案是否切实有效,可能的谈判方案应该解决如下问题:

    (1)在谈判重启条件上,奥巴马政府坚持朝鲜应该先展示弃核的意愿与行动才能谈判,而特朗普可能在这一点上不再坚持,从而有利于谈判尽早重启。但是,如果朝鲜坚持进行更多的导弹甚至核试验,肯定会成为阻碍重启谈判的重大障碍。

 (2)在谈判的目标与内容上,需要各方达成现实的妥协。朝鲜坚持拥核不可协商,但包括美方在内其他各方的最终目标必然是朝鲜弃核。对朝鲜来说,在进行了五次核试并且将拥核写入宪法、核与经济建设并进成为国家路线之后,朝鲜弃核的政治成本越来越大,许多观察家也因此怀疑与朝鲜谈判的可行性。“不过需要注意的是,朝鲜的言行并不一致,朝鲜对外话语一向强硬,实际上是想以此引起各方注意,进而获取政策周旋空间。”从根本上看报,核武器归根到底只是朝鲜确保“政权生存这一首要目标”的政策工具,而不是政策目的。如果相关的对朝压力足够大,同时能够给予朝鲜的利益也足够大,促使其弃核仍然是可能的。至于美国及韩国,首先是要正视朝鲜的正当安全需要。即使一些美国学者,也赞同要使朝鲜感到更安全。另外,美韩应该意识到朝鲜弃核需要一定的过程,关键是先谈起来,可以考虑先冻核后弃核。在朝鲜是否有权利和平利用核能的问题上,美韩也应该明确承认朝鲜的这一权利。最重要的是,美韩应该对签订和平条约做好足够的战略与政策准备。“建立朝鲜半岛永久和平体制既是推动朝鲜彻底弃核的必要交换条件,也是保障朝鲜半岛永久无核化的基础。”美国亚洲协会和加州大学圣迭哥分校于2017年2月联合发表的一份政策报告也建议以正式的和平条约取代停战协定,作为朝鲜冻结其核与导弹计划并迈向无核化的回报。而要达成和平条约,就意味着朝韩之间、中美之间还必须在和平条约条款、和平机制设计、驻韩美军等议题方面做好准备与协商。例如,美韩可能需要在签署和平条约后减少和限制美国在半岛的军事存在,而中朝则需要接受美军仍将在一定时期与范围内继续存在的这一可能性。

  (3)在谈判的方式上,特朗普的想法是把中国推到前台,因此中国参与的多边谈判似乎是其优选。但朝鲜的一贯态度是“视美国为其外交的重中之重,频频要求美朝双边会谈。”可能的妥协结果是恢复六方会谈这一多边框架,但在此框架内美朝进行相关实质问题的谈判。事实上,“双边会谈与多边会谈并非相互排斥的关系,如果协调得当,反而可以相辅相成,相互促进。”中美之间、韩朝之间等也需要在一个多边框架内就各自关心的实质问题展开谈判,例如中美关心的和平条约与驻韩美军问题,等等。关键的是,任何双边接触与谈判最后必须拿到六方会谈上进行协调与落实。这不但是相关共识多边化、合法化的必经途径,也是达致一个最后各方均能接受的、持久解决方案的最好平台。

 (4)谈判成果如何落实。以前六方会谈的失败的最主要的教训还不在于谈判内容本身,而是执行机制过于脆弱,结果无法落实谈判成果,最终导致局势反转。应该考虑一些学者的建议,即在六方会谈中应该加入执行机制,成立一个有力的执行机构,从而确保达成的各项协议能够有效执行。特别是,这种执行机制应该有一定的相对独立性,以避免各国的政治考虑干扰谈判成果的落实。

3.加强协调促谈的工作力度。为了就以上方案达成共识,需要中方与相关各方尽快沟通。在推动谈判的实质重启方面,中国更是需要做好两个方面的工作。一是与朝鲜的协调。事实证明,良好的中朝关系是确保朝核问题进行可控、可解决状态的重要条件。所以,尽管中国必须严格执行联合国通过的新制裁决议,但也要尽力主动与朝鲜开展更多层面的政治、外交交往,并在不违反制裁决议的基础上给予其人道主义支援,争取重启自金正恩执政以来僵持已久的中朝关系。特别是,双方最高领导人之间以某种形式进行直接接触十分必要,因为它有利于增加双方对彼此意图的了解,增加政策协调的有效性。朝鲜则有必要在战略上意识到坚持发展核武器只会把国家逼到死角,在战术上避免重犯闰日协议失败的教训。二是与美韩的政策协调,特别是要说服美韩放弃那种仅仅执着于制裁的不现实态度。制裁可能削弱金正恩政权,但效果远难保证,而且全面制裁肯定会被平壤视为战争行动。目前美国还是有不少人对与朝鲜谈判持谨慎与怀疑的态度,提出应该坚持以制裁和遏制为主、实际上仍是延续“战略忍耐”政策。中方应该说服美方在对朝鲜核威胁进行充分评估的基础上、坚持通过谈判解决的路径,同时就彼此的谈判意愿、方案与路径展开沟通。韩国国内局势目前正处于困难时期,可能无法做出重大的安全外交决策。但在美国率先谈判的情况下,韩国可能也不得不跟进。另外,一定形式的中美韩三边协调也是必要,有利于释放团结一致的国际信号,并减少交叉互动中容易存在的误解与分歧。为此,三方需要跨过萨德问题这个障碍,着眼于战略考虑,把重点放到通过谈判推动解决朝核问题的解决这个轨道上来。

 

文章来源:《国际关系研究》2017年第1期。